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中国土地税费的资源配置效应与制度优化研究

邹伟  
【摘要】:自1978年以来,我国有序地推进了计划经济向市场经济转型的经济体制优化,城市土地逐步实现了有偿有期限的土地使用制度,土地资源配置进入了市场配置时代,土地税费成为市场经济的有机组成部分,对地方政府的财政贡献也越来越大。然而随着我国土地利用中存在的农地过度非农化、土地囤积投机等“市场失灵”问题的日益显现,特别是伴随着科学发展观的提出,作为政府调控土地市场的重要经济杠杆,土地税费引起政府和学术界的极大关注。如何优化税费结构,保证其既有利于为地方政府提供稳定的财政收入,更有利于土地资源的合理配置和有效利用,无疑是关注的重点和目的。 迄今为止,有关中国土地税费优化的研究可谓是汗牛充栋。在这些众多的研究中,前期的研究主要集中在土地税费的财政功能;在后期,随着经济持续高速增长,人地矛盾越来越突出,更多地研究是围绕配置效率进行的,然而这些研究大多是笼统地描述性或定性分析,滞后于社会经济发展,缺乏引导性和操作性,为现实的公共行政提供参考明显不足。同时,我国近年来所进行的土地税费优化,无论是对城市用地,还是对农业用地来讲,所表现出的资源配置效应都不十分明显,表明这些优化缺乏较好地针对性。本研究从系统分析土地税费的资源配置效应出发,把土地税费与土地资源利用有机结合起来,从土地资源配置效应的角度去探讨适合中国国情得土地税费体系构建,力图为我国土地税费整体优化提供较好的参考。 考虑到我国当前土地税收和收费现状特点,本研究将土地税收和土地收费(主要是行政收费)作为一个整体进行研究。在土地税费与土地资源配置之间,土地税费起主导作用,而不同土地税费结构决定税费对土地资源配置影响范围和程度。论文首先在税费与资源配置的一般作用关系基础上,形成了土地税费的资源配置与制度优化的分析框架,为后面系统、深入的理论和实证分析提供了必要的逻辑结构。 论文第3部分,对我国的土地税费体系演进进行了简要地回顾。总的来讲,土地税费演变与土地制度变化关系存在较大的相关性,从新中国成立前的土地私有制度下的土地税费变迁,到新中国成立以后土地税费的初创与萎缩,再到优化开放后土地税费的恢复与建设阶段,直到1994年“分税制”的财政体制后土地税费的优化与完善,土地税费的始终是在国家总的财税政策的大背景下,随着土地制度优化这一主线展开的,也可以讲土地税费优化是由土地制度变革推动。这为后面系统分析土地税费的资源配置效应和制度优化提供较好的研究背景和基础。 接着,论文第4、第5、第6部分从土地取得、保有、转移三个环节对土地税费的资源配置效应进行了理论分析,在此基础上,第7、第8部分又对城市国有土地(建设用地)和农用地的税费效应进行了实证研究。结果表明土地税费具有一定的资源配置效应(非中性),效应的大小受到供需弹性、当前交易的数量和价格等多种因素有关,同时在不同环节表现出一定的差异性。在土地取得环节,对于土地出让市场,土地税费减少了土地市场交易数量,因此政府可以利用税费手段对土地需求较大的行业进行宏观调控,达到提高土地利用集约度的目的,但在我国当前政府垄断土地供给的一级市场的条件下,即土地供给弹性较小或为零,政府征收耕地占用税等相关税费变得毫无意义。在土地保有环节,土地税费提高了土地保有成本,有助于实现土地保有(利用)的外部性内部化,促进了土地流转,保有税费也可通过市场交易实现一定的转嫁,具有一定的资源配置效应,其大小取决于人们对土地保有数量“挤出”的多少,当然由于土地尤其是住宅的需求具有必需品的性质,相当一部分土地的保有税费并未发生转嫁,从这一点看,土地保有税费具有较好的“中性”。在土地转移环节,土地营业税等直接作用于土地市场交易,具有较好的资源配置效应,而所得税在不实行差别税率的条件下则表现出一定的“中性”。对比土地保有税费和流转(包括取得和转移)税费发现:无论从社会福利损失的角度、还是从征收成本的角度,都表明土地保有税比土地转移税更具有效率。但如果要利用税收对资源配置进行干预,土地转移税直接作用于土地市场,相同税率下,减少土地交易数量的效果更为明显;无论是效率与公平原则的方面,还是从财政收入原则方面的,土地保有税更为符合受益原则和支付能力原则;在税收财产性原则方面,土地保有税由于其税基稳定,经济发展状况对税收收入影响较小,因而表现出更为符合收入充分和收入弹性的原则。因此,土地保有税能够兼顾财政、公平和效率原则,在土地税收方面应成为主体税种。 对农地的税费效应分析则是通过分析农业税费的演变与农地利用绩效,农业税减免对土地利用的影响两个方面的分析来完成的。分析结果可以看出减少农业税费有利于提高农地利用的效率,因此合理设置农业税费结构,既能够为国家发展提供一定的财力支持,也有利于农地资源的优化配置。但如果单纯从减轻农民负担的角度,完全取消农业税费,丧失政府通过税费手段优化农地资源配置的作用发挥,其对资源配置的积极作用是有限的,因此,免征农业税只能是农村土地税费优化的一个“短期行为”,从长远来看,只有建立起有利于提高农地资源配置效率的土地税费体系,才能为“三农问题”的解决提供较好的制度支持,也为建立城乡统一土地税制创造良好的条件。 虽然不同制度和不同发展阶段的国家,土地税费制度的地位、作用和结构具有一定差异,但对于土地市场起步较晚,还处于培育和调整阶段,土地税费制度也不十分健全的我国来讲,借鉴其它国家或地区的成功经验和作法,对于调整和完善我国土地税费制度是十分必要。论文第9章首先从总体上对税费选择理论进行分析,然后按环节环节对一些国家和地区的土地税费制度进行比较,最后得出境外土地税费的主要经验,为后面构建提供参考。 在前面土地税费理论和实证分析的基础上,结合港台及国外土地税费制度建设的经验,论文在最后一部分对我国开征农地使用税和物业税问题进行了分析探讨,最后提出了我国土地税费制度优化的构想。就土地税而言,可按照土地税收征收环节的不同,将我国土地税制划分为取得、保有、转移三个环节税,税种由原来的14种减少为8种,而覆盖面却大为增加。具体地讲,土地取得税设契税、遗产和赠与税两个税种。即取消现有的耕地占用税,增加遗产和赠与税,将印花税与契税合并为契税;土地保有税可设物业税、空地税和农地使用税三个税种,即将现行税制中的房产税、城镇土地使用税、土地增值税及部分收费和并统一开征物业税,将现有土地闲置费改为空地税,增加农地使用税;土地转移税可设营业税、所得税,城市维护建设税,也就是讲,土地转移环节不单独针对土地设置专门的税种,相应的营业税、所得税统一于我国整体税制结构体系中的相关税类、税种中。同时对土地税制的优化所需要的法律法规、地价评估、产权登记、收益分配等制度环境建设提出了相应的对策建议。


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