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新型城镇化视角下的农村宅基地退出模式研究

蒋文丹  
【摘要】:改革开放以来,我国城镇化水平不断提高,对于建设用地的需求量不断增加。在严守十八亿亩耕地红线的前提下,要求充分盘活农村宅基地以缓解城镇建设用地缺口;与此同时,在我国当前的土地产权制度下,农村宅基地成为僵化的资产,制约了农民生活条件的改善。外在的城镇化拉力和内在的发展推力的双重背景,对农村宅基地管理提出了改革要求。十八大以来,中共中央提出战略性的土地管理改革方针,其中重要的方向之一是试点开展农村宅基地改革。对农村宅基地的退出模式进行研究,有利于提高土地利用率,促进农村土地市场的形成,进而推动农村土地资本化,实现城乡共同富裕。首先,本文根据Williamson社会分析范式,阐述了农村宅基地利用现状及其影响因素。当前,我国农村宅基地配置存在总量大、空置多、布局散乱等现象。影响农村宅基地利用的因素可按照社会基础、制度环境以及治理结构三个维度进行划分。由于制度环境因素从根本上制约了宅基地的利用,因此本文进行的农村宅基地退出模式构建主要针对这一层面展开。其次,根据新型城镇化的核心,提出农村宅基地退出模式和户籍制度的联动改革机制。由于当前我国城乡存在土地、户籍二元结构,一方面农村土地无法自由流转;另一方面农业户籍人口转移到城镇后无法享受非农业户籍的城镇居民生活保障,城乡二元结构限制了城镇化的进一步发展。而新型城镇化的核心是以人为本,因此,从新型城镇化的视角出发,要求破解城乡二元结构,构建农村宅基地退出模式,同时对退出宅基地农民实现市民化,为其在城镇的生活和工作提供权益保障。农村宅基地退出模式和户籍制度联动改革的目标是统筹兼顾效率和公平。根据IAD分析框架,可按照人口在发达地区与欠发达地区的迁移,将联动改革划分为四种模式。不同的人口迁移模式适用于不同的改革模式,本文的研究主要针对发达-发达模式下农村宅基地退出模式与户籍制度的联动改革展开。根据IAD的设计规则,农村宅基地退出模式的设置主要包括方案选择、资金来源、补偿机制、利益分配机制、管理机制以及退出程序等;户籍制度改革则涉及到农业户口与非农业户口权益的等价交换。在对人口市民化与农村宅基地退出联动机制进行理论分析的基础上,结合义乌市三个宅基地改革试点方案,选取典型区域进行深入访谈,为人口市民化与农村宅基地退出联动机制的构建提供实践指导。研究表明:湖滨村城乡新社区集聚项目适用于整村搬迁模式,村民迁往城镇集聚小区后户籍不改变但享受城镇居民的保障权益;小官余村异地奔小康工程即迁村并点模式,村民置换国有土地的同时身份转变为城镇居民;宝山头村空心村整治工程主要通过村庄内部整治进行宅基地使用权置换,不对村民户籍进行变更。最后,进行总结分析并提出政策建议。新型城镇化背景下,农村宅基地退出应与户籍制度实现联动改革;农村宅基地退出模式应根据流动人口进行差异化安排,实现农村宅基地退出和户籍制度的渐进式变革。


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