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转型期中国城市蔓延的多尺度测度、内在机理与管控研究

张琳琳  
【摘要】:随着我国体制转型的不断深入,城市化持续快速发展,以郊区低密度、跳跃式、功能分散的工业用地和居住用地为主导用地类型的城市蔓延在全国范围普遍出现。城市蔓延引发了耕地资源流失、环境污染与生态破坏等一系列城市问题,如何控制城市蔓延因而成为城市可持续发展的重要任务和挑战。然而,中国尚未形成一套适应转型期国情、对城市规划和蔓延控制具有指导作用的理论体系。因此,在分权化、市场化、全球化和城市化的转型背景下,探讨中国城市蔓延的测度、内在机理和管控策略,具有现实必要性、理论创新性和实践指导价值。本文主要从以下三个方面逐步展开:第一部分,城市蔓延内涵界定与测度,为后续研究奠定基础,是城市蔓延内在机理分析和管控的现实依据。提出城市蔓延多维、多尺度的内涵理论,在此基础上构建多维、多尺度的城市蔓延测度体系,并在城市尺度和街道尺度上分别开展实证研究。第二部分,体制转型下城市蔓延的内在机理解释,是整个研究的关键所在,为蔓延调控提供理论依据。提出体制转型内涵理论,辨析体制转型下中国政府与市场多元主体在城市空间开发中的角色和行为选择,构建体制转型背景下中国城市蔓延驱动的解释模型,并在框架指导下对工业用地蔓延和居住用地蔓延进行计量解释实证,验证政府和市场因素对城市蔓延是否有影响以及如何影响的假设。第三部分,多导向的城市蔓延管控策略研究。基于体制转型内涵理论,辨析体制转型下政府与市场多元主体在城市蔓延管控中的角色和行为选择,并结合城市蔓延测度结果和内在机理,分析中国城市蔓延管控的问题与挑战,提出监测-效应-驱动-规制-治理多导向的城市蔓延管控策略。主要研究结论如下:(1)中国主要大城市的蔓延现象愈发突出,建成区扩张速度明显快于人口增长速度,许多城市在空间形态上表现为“多中心”格局,但是当前大多数的多中心发展仍处于早期阶段,次中心城区以跳跃式开发为主,人口密度低,并且缺乏完善的城市基础设施。在区域分布规律上,东部沿海地区的城市经济发展水平高,人口密度和用地经济效率高,城市开发力度大,呈现密度维和效率维蔓延度低、形态蔓延度较高的特点。而中西部城市由于经济发展相对滞后,人口密度和经济效率相对较低,城市形态更加集中,所以呈现密度维和效率维蔓延度高、形态维蔓延度相对较低的特点。此外,形态维蔓延度还受到地形自然条件的影响。(2)城市蔓延以跳跃式蔓延为主导,并且以工业用地为主导,居住用地次之。城市增长类型以跳跃式增长为主要形态,主要空间载体类型是开发区、大学城和新城。这些区域在郊区形成大规模、独立成片的城市空间,表现出明显的跳跃式开发、低密度、功能结构单一、交通基础设施和城市服务配套可达性较低等蔓延特征。部分条件较好的开发区逐渐成熟并且开始发挥承接和分担城市功能的作用,发展成为功能更多样、基础设施更完善、配套更齐全、人口更密集的新城区。(3)分权化-市场化-全球化-城市化四重进程并存的体制转型下,中国城市空间开发中的参与主体越来越多元,这些主体的行为选择构成了城市蔓延的根本动力。其中,城市政府成为高度趋利的企业型政府,采取积极引导的政策来促进经济增长和城市化,集中表现在规划政策引导的新城/副城、开发区、高教园区等空间开发模式;开发商在利益最大化的驱动下,在郊区大规模拿地进行房地产开发,使得城市居住空间快速向外扩张;不同规模和性质的工业企业主体以不同的方式引起了郊区低密度的工业用地空间增长;在居民对郊区住房的需求偏好的影响下,形成多种形式的居住聚集,一种是风景秀美的独立别墅区,一种是高层住宅小区,还有一种是郊区农民追求经济利益驱动下在半城市化地区形成大量违规建造的城中村聚居区。(4)工业用地蔓延和居住用地蔓延在驱动机理上存在的最大差异在于市场机制对蔓延的影响程度不同。影响杭州市区工业用地蔓延的主导因素是规划政策和开发区的设立,地方政府通过设立开发区和积极的规划干预,极大地推动了工业郊区化发展。地价、交通可达性、劳动力等市场机制的因素在工业用地蔓延中只起到次要作用,并且由于政府力量运用市场的逻辑参与到市场运行中,工业用地价格被人为压低从而吸引工业投资,推动了郊区工业用地蔓延。居住用地蔓延的驱动因素中政府力量与市场因素的作用都十分重要。影响新增居住用地布局的主导因素依然是规划政策。交通和城市服务设施的可达性是影响新增居住用地布局的第二大因素,并且影响的程度与规划政策几乎相当,尤其是幼儿园、小学和中学等教育配套设施的影响非常显著。(5)体制转型使中央政府、地方政府和不同部门在城市蔓延管控的价值取向产生分异,双方的利益博弈导致城市蔓延管控政策的失灵。当前我国的城市规划、基本农田保护、空间用途管制和土地利用年度计划等一系列保护耕地、控制城市建设无序扩张的政策,没有发挥本应有的抑制城市蔓延、保护耕地的作用。地方政府出于发展地方经济、迅速扩大城市规模的政绩冲动,与以管控城市增长、保护耕地为价值目标的中央政府之间产生利益冲突,频频突破指标、修改规划来满足建设项目的用地需求。当前城市蔓延管控的挑战一是如何通过深化改革来协调城市增长管理中各方利益的冲突,二是要构建一个系统化的、多方主体参与的蔓延管控体系,从政府单一主体的城市管理向多中心治理模式转变。监测-效应-驱动-规制-治理多导向的城市蔓延管控策略是应对这些问题和挑战的可能出路。


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