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国土空间规划重要控制线体系研究

张小东  
【摘要】:在国家提出需要完善治理体系和治理能力现代化的大背景下,加强国土空间管控和治理也成为了亟待解决的问题。控制线体系作为国土空间用途管制的重要手段之一,作为国家和地方政府推动国土资源有序开发建设的重要抓手,是各级政府对各类重要区域管控的重要依据,也是国家生态安全、粮食安全、资源安全和经济安全的重要保障。控制线的管控空间包含了生态环境、粮食生产、城镇建设和基础设施建设等多方面内容,任何一个空间要素管控结果的好坏都会对社会生产、人类生活、生态环境产生影响,国土空间规划管控的复杂性以及规划中的环境、相关决策和价值等领域都充满不确定性,规划无法实现绝对的“综合理性”。因此,考虑重点区域和重点内容的重要控制线可以成为改进当前普遍采用的大型综合性规划的一个有效手段,同时,控制线体系管控内容还肩负着国家政策落实传导、国土空间规划编制实施、国土空间用途管制等一系列空间管理与治理的重要任务。基于此,如何构建、细化控制线体系也成为了当下和未来一定时期内空间治理和空间管控的重要课题。文章对国内外空间规划系统中控制线管制措施进行梳理研究,并结合城市规划、土地利用规划、主体功能区划等相关土地用途管控实践案例,建立了控制线管控逻辑的基本认知,从国土空间规划编制、区域空间管制以及新制度主义理论的视角探讨了控制线体系作为一种制度该如何运作,并构建了国土空间规划控制线体系的理论框架。在理论框架的基础上,本研究以“浙江省重要控制线和主要空间管控专题研究”实践项目为支撑,梳理总结了国内外实践探索经验,结合不同层级政府和不同市县的管控诉求,构建了“3+5+6”的国土空间规划重要控制线框架。然后通过实地调研和实践论证,细化了各控制线的定义、划定意图、划定区域、划定机制、划定方法等内容。深化了各控制线的划定细则,并图示化各控制线之间的空间关系,以期为新一轮国土空间规划编制提供技术参考。最后,通过控制线划定实践总结出全省重要控制线的实践逻辑关系,主要包括了横向空间关系和纵向传导关系。从规划编制视角探讨了控制线之间的相对空间关系;从规划实施逻辑的角度探讨控制线体系在城市复杂系统里面如何关联多个相联结的决策,提出了控制线体系在不同规划层级之间的纵向传导关系;构建了国土空间用途管制法规和制度框架,以达到解决国土空间管控体系内容交叉重叠、管理部门间责权模糊、规划实施落地难、管控依据不充足等问题的目的。


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