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农户参与灌溉管理的制度保障研究

穆贤清  
【摘要】:水是人类社会赖以存在的生命资源,中国目前正面临着日益严重的水危机。由于 水资源的匮乏,加上长期以来的无偿或低价使用,使得中国农用水资源近乎于自由进 入的产权虚置状态,水资源利用效率极低,农业灌溉系统处于恶性循环之中。长期以 来,理论界对水资源治理途径的研究仅停留在完全的国有化或市场化。本研究在回顾 了国内外相关理论研究的基础上指出,农用水资源和灌溉系统具有明显的公共池塘资 源特性,结合目前中国的农地制度和水利资产管理体制的背景(影响水权安排的重要 现实因素),作者认为集体产权是灌区水资源产权安排的方向,进而集体行动的治理结 构是农业灌溉系统末级管理的理想选择。 水利灌溉工程为保障中国的粮食安全和社会稳定发挥了积极作用,然而在努力扩 大灌溉工程规模的同时,政府也为此背负上沉重的财政负担,并且由于长期以来重建 轻管,体制不顺,灌区基础设施老化、损毁情况严重。中国推行农村经济体制改革以 后,农户分散经营,集体经济衰退,导致农村公共物品供给不足,农村水利基础设施 和水资源管理服务组织缺失,同时,由于农民兼业现象普遍,以及受限于物质、人力 和社会资本,致使农民在公共资源管理方面难以实现合作。本文的一个核心目标就是 阐述在当前的经济社会背景下重构作为农村水资源集体管理的组织载体一农民水利合 作组织的重要性,论述农户参与灌溉管理的产权制度基础和组织保障机制。 农民用水者协会是20世纪80年代以后,国际上较为流行的农民用水合作组织形 式,在一些发达国家和发展中国家取得了良好的实践效果,但目前在发展中国家的推 进过程中也存在一些亟待解决的问题。本文对农民用水者协会的特点、性质和组建程 序进行了描述。农民参与灌溉管理在中国并不是一件全新的事物,实际上,我们对水 资源的集体管理已有数千年的历史。然而,用水者协会的宏观制度环境是市场经济体 制,它与我国农民过去对水资源的集体管理方式有着本质的区别。在我国农民用水户 协会推广比较成功的地区,实际上有着深厚的集体管理基础,即集体行动的社会资本 比较充裕。农民用水户协会的推广应根植于中国的制度环境和文化背景,是国外经验 的本土化过程。 自1995年湖北省漳河灌区成立了我国第一个农民用水者协会之后,在短短的几年 时间里就在我国的十多个省区得以推开。本文选取了五个灌区的用水者协会实践过程 作为案例进行实证研究,这些灌区分布于华中、华东、华北和西北地区,自然条件和 浙江大学博士学位论文 农户参与灌溉管理的制度保障研究 社会经济状况具有一定的代表性和典型性,同时,有些灌区属于世行项目区,有些灌 区并非世行项目区,这也在一定程度上增强了案例的代表性。通过对案例的分析可以 看出,虽然农民用水户协会在各灌区的发展水平不一样,在发展过程中尚存在一些问 题,但总体上讲,它对于改善灌区水利基础设施状况、水费收取、改善用水秩序、减 少水事纠纷、提高用水效率和提高农民收入,从而推动灌区可持续发展方面具有促进 作用。当然,农民用水户协会并非唯一的农民用水合作组织模式。 当前我国农民用水者协会的管理方法和法律框架并不成熟,进一步发展面临着一 系列问题和制约因素。本文从完善农户参与灌溉管理的财产权利基础和提升灌溉管理 集体行动空间的角度出发,提出通过改善制度转换过程中的内外部环境变量来为农民 用水户协会的发展提供一个良好的制度空间。通过充分的灌溉管理职权转移重构灌区 农业用水集体管理的组织载体,规范政府的角色,并适当引入市场机制,从而在灌区 形成集体行动、政府管制与市场机制相互融合的一体化复合型水资源治理结构,以促 进灌区灌溉系统的持续高效运行和发展。 关键词:灌溉系统产权集体行动治理结构用水者协会管理绩效


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