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南京国民政府前期(1928—1937年)行政机制与行政能力研究

傅荣校  
【摘要】:本文以南京国民政府前期(1928-1937年)的行政机制与行政能力为研究主题,文章 的基本论证是呈现以下的推进思路,并以此划分章节,分成六章: 第一章,从中国传统行政入手,分析二千多年来的传统性对于民国以来的政府行政的 影响,而且说明中国的行政从清末的“新政”到民国政府,是一个现代性不断增强,现代化 色彩越来越重的历史进程。但直接在封建王朝的“废墟”上仓促构建起来民主共和政体,仍 然带有不可湮灭的传统性不良因素。这些不良方面之表现在北洋政府时期表现为甚,孙中山 深刻地认识到这些方面,并力图改变之,从而建立起南京国民政府的权力运行的政治学理论 基础与政体方案。 第二章,从政治决定着行政的角度出发,论述孙中山对于美式政体的引入与改造,五 权分立、权能分治,以权制能,以党制政,成为国民政府行政权运行的基本环境;然而,由 于孙中山政体方案存在理想化的色彩,因而,南京国民政府的事实权力运行,是建立在胡汉 民的训政时期政体方案之上,权力制约体制失衡,均权制的模糊解释,为后来诸多争端埋下 伏笔。 第三章,从行政层级上,分别阐述国民政府的五级行政模式,分别是国民政府行政院、 省政府、行政督察专员公署、县政府以及县以下政权。这种行政层级,既根据了孙中山的设 计,又有新的演进。作为行政权总汇的行政院,其权力运行以及各部会设置特点,既受国民 党内部胡、汪、蒋等利益集团权力斗争的影响,又有现代行政不断扩张的影响,而在省政府 行政中,则更有理想与现实的差距,省政府权力的定位不清,及变化频繁,导致均权制差不 多是一种中央与地方争端中的合法武器,因而,省政改革,并作如何改革,一直困扰着南京 国民政府。行政督察专员公署,本不在孙中山设计的地方行政层级之中,然而“事实之需要”, 不得不让国民党突破孙中山规定的界限,普遍设置了这一级行政层次。县是本是孙中山最为 注重的一级自治兼行政单位,它被视为直接民权的起点,因而县政基础太差,以至于在三十 年代,国民政府不得不开展“县政建设运动”。“皇权止于县政”是封建家--国二元结构的 政权特点,南京国民政府时期这一情况得到改变,国家权力越过原有底线;政府通过县自治 法、及后来的保甲制度,力图把国家行政权力延伸到农村基层,以提升了国家整合、控制农 村的能力以及汲取农村社会资源的能力。 第四章,从人事行政上,论述“为政之要,首在择人”思想在南京国民政府前期的落实。 三十年代后,出于巩固统治的需要,南京国民政府在政治生活中采用专家政治、精英治国之 策略,组织“专家内阁”,它与面向事务官的公务员制度构成一种人事行政的双轨运行模式。 南京国民政府的公务员制度,在孙中山的五权制政府中有预先明确的设定。训政以后,南京 国民政府行建立起以考试院、监察院、司法院惩戒委员会、行政院内政部以及各地方公务员 惩戒委员会等机构体系,对政务官员的任用,以及事务官员的铨选、任用、考核、考绩、奖 罚、升迁等,进行全面规定,冀以此整顿吏治、提高公务员素质,推行人事制度的现代化, 进而消除国家行政权力运行不足的弊端。然而,南京国民政府的人事行政上,不缺少制度, 而是缺乏落实制度的基础,有许多先天性的体制缺陷,导致了人事行政现代化基本上只能停 留在制度上,纸面上,难有实质性的变革。 第五章,南京国民政府的行政机构在三十年代调整基本完成,格局确定,但经过几年的 行政运行,难以达到蒋介石设想的行政高效率,为此,国民政府在“新政”名义下,进行行 政改革,开展了行政效率运动。这种改革有着深刻的内外因素。有这几个因素不容忽视,一 是为在所谓的“剿匪”区内采取一些特殊行政措施,如行政督察专员制度、省政府合署办公、 县政府裁局改科以及县以下的基层保甲制度等,寻找法理上的依据,以此向全国其他省份推 广;其二是调整孙中山的政体方案与国民政府现实执行之间的差距,特别是以县为单位实行 地方自治,中央与地方实行均权制,以及地方行政的省、县两级制等方面,在南京政府行政 中遇到了一些实际困难。其三,国外行政学理论的影响,使一些研究政治学的技术官僚把行 政改革作为改进组织系统,提高行政效率的原则;同时,行政院成立行政效率研究会(后为 行政效率促进会),作为研究行政管理原理和提高行政效率的主体机构,研究会把文书档案 改革作为行政改革的突破口,一定程度上改善了公文处理迟滞、行政积压之弊端,同时也催 生了我国行政学与档案学的产生、成熟和发展。 第六章,20世纪三十年代前期,国民党在政治与社会管理、经济发展和行政管理上都 采取了一些改革措施,表现出力图向上的一面;它与军阀混战、政权迭更的北洋时期相比, 甚至与这一政权后期相比,都有相当大的区别,其更具变革性。然而,从总体上评价,南京 国民政府自始至终是一个无法有效实行政府能力、推行行政功能的政府,“软政权”色彩十 分浓重,因为这个政府有着许多内在的缺陷,而且它也有着自身无法扭转的不良外部环境。 国民政府的政府能力与行政能力,从某种意义上说,两者是一致的。 文章以前五章为基本史实描述,支持最后一章的历史评价,构成一个大因果关系。但在 前五章的事实描述,也有一定的结果评价,分别


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