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土地利用规划调控技术研究

赵哲远  
【摘要】: 土地利用变化研究是全球环境变化研究的核心领域和前沿课题,最新的“全球土地计划(GLP)”更侧重于土地利用类型转变的调控研究。未来10-15年是我国工业化、城市化的“发展机遇期”,也是土地资源瓶颈约束加剧的“矛盾凸现期”,土地利用规划调控面临着工业化、城市化的严峻挑战。尤其是保护耕地、控制非农建设用地无序蔓延的规划调控,显得非常迫切,是可持续发展的需要。 市场经济条件下规划的作用不是削弱而是要加强,不断地纠正土地利用中的“市场失灵”。而且,规划是建立在实践基础上的科学,要以问题为导向,从历史经验、现实矛盾来探索未来。本文以浙江省为例,探讨区域土地利用规划调控技术,促进土地资源合理利用。主要的研究成果是: (1)依靠浙江省历次土地利用调查的属性数据、空间数据,全面地分析1984年、1996年、2005年不同时间段的土地利用状况,构建浙江省1996-2005年“土地利用转移矩阵”,明确各种地类在此期间减少的去向、增加的来源。研究显示,耕地流失的主要原因是农业结构调整、生态退耕、农田基础设施建设,累计占耕地减少面积的59.39%;城乡居民点及独立工矿、交通等建设占用耕地,约占37.65%。新增耕地生产能力大多不如城郊被城市建设侵占的优质耕地,从大尺度的耕地整体质量来分析,呈下降趋势。而土地利用规划调控的重点是协调保护优质耕地与保障合理的城乡建设用地需求之间的关系,引导土地资源可持续利用。 (2)浙江省在过去的十年里(1996-2005年)土地利用变化是历史上最为剧烈的,比如城乡居民点及独立工矿用地新增面积为18.09万hm~2,是1996年城乡居民点及独立工矿用地面积的32.42%,各类建设占用耕地面积为15.48万hm~2,而相应的省、市、县、乡第二轮土地利用规划是“失控”的。但是,小尺度规划编制与实施方面的制度创新(如设立“待置换用地区”、土地整理“折抵指标”跨地区有偿调剂等),发挥出保障城乡建设发展空间、增加规划的弹性、促进基本农田的基础设施建设和耕地占补平衡等多种功能。 (3)阐述了土地利用规划是一种土地资源优化配置的制度安排,更多地体现为“土地发展权”的设定。新形势下的土地利用规划理念至少面临着“五大转变”,而且逐步趋向于综合性的“区域空间规划”。 (4)宏观层面的产业集群、城市体系空间结构规划决定了土地利用的宏观布局,需要突出它们的战略性地位。产业集群空间布局促进土地集约利用;城市体系空间布局的重大导向是协调城市体系内部的空间结构、基础设施建设布局、城市空间发展方向等,实现合理利用土地。 (5)以浙江省完整的系列土地空间数据库为基础,提出“多尺度规划同步编制”的技术构想,使规划要素及其量化信息能在较大尺度内得到相对的统一,提高规划空间布局的精度,为规划的数量配置和空间管制提供科学的决策依据。 (6)为应对经济体制转型中的众多不确定性因素,未来需要编制弹性空间规划。建议设置跟农村建设用地缩小相挂钩的城镇建设“弹性发展区”,技术思路是:将区域内预计可实现的农村建设用地缩小面积调查清楚,按其数量来设立城镇“弹性发展区”的相应规划规模(可跨区域有偿调剂空间)。 (7)建议在土地利用规划中研究构建“土地发展权转移(TDR)”制度,将已具备TDR雏形的跨区域“基本农田异地代保”、“异地补充耕地”数量调控技术一并纳入TDR制度加以规范。这样,可以解决跨区域的资源分布与资金短缺的错位问题,推动地区间横向财政转移支付和生态补偿,有效地保护农用地和生态用地。 (8)基于SPOT5遥感数据,阐述了土地利用规划实施动态监测的技术路线、技术精度要求,证实高分辨率遥感数据是快速地进行小尺度规划实施动态监测的技术支撑。 (9)建立“浙江省中小尺度土地利用规划实施评价指标体系”,将评价主题细分为“规划控制指标执行程度、规划实施的经济效益、规划实施的生态效益、规划实施的社会效益、用途管制实现程度、规划实施制度创新”6个方面、20项指标。提出中小尺度规划实施评价的“分层式多指标综合评价法”。


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