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地方政府投融资平台的转型研究

孙萌萌  
【摘要】:伴随着经济体制和投融资体制的改革,地方政府投融资平台经历了从设立、发展、膨胀、改革的历程,尤其是在2008年之后,四万亿经济刺激计划导致地方政府投融资平台的数量和规模急剧扩张,其在为地方基础设施和公用事业发展做出贡献的同时,背后隐藏的巨额债务逐渐显露,可能引发的财政金融风险的隐忧也迫使中央政府尽快采取必要措施。2014年8月31日,《关于修改中华人民共和国预算法的决定》审议通过,并于2015年元旦起正式实施,其中最大的变化就是给予地方政府一定程度的发行债券的权力,国务院、财政部等相关部门也相继出台配套法规政策,对于地方政府投融资平台的改革提供了政策性的指引和要求。在新的政策环境下,论文将对我国地方政府投融资平台整体情况整理归纳、分析新政策文件影响并针对如何改革平台企业促进转型发展提出建议。论文由七个部分构成:第一部分绪论,此部分作为开篇,说明研究目的、研究意义,梳理国内国外相关课题研究状况,包含投融资平台的概念及研究背景,存在问题以及风险成因,改进措施和外国地方政府投融资平台的经验。第二部分理论基础,包含地方政府投融资平台产生及存在的理论依据,详细阐述了财政分权理论、委托代理理论和政府投融资理论。第三部分对国内国外地方政府投融资平台的主要存在模式进行总结,国内较为成功的模式包括上海模式、天津模式、重庆模式、四川模式,而国外经验重点分析了美国市政债券模式、德国融资租赁模式和日本公营企业模式。第四部分梳理了我国地方政府投融资平台以及投融资体制的发展历程,主要从1949年新中国成立以来至今的投融资体制和平台的设立演进情况,肯定了投融资平台的主要成就。同时重点分析了投融资平台在发展中存在的问题,主要包括官员兼任、缺乏效率;隐蔽举债、监管缺位;项目混乱、偿债压力大;机构混乱、资金风险大。并针对问题剖析成因,笔者将成因归结于体制机制缺陷、财政资金不足、政府隐性担保、监管机制松散。第五部分从已取得成就、建设资金是否充足和国际经验借鉴的角度探讨了投融资平台继续存在的价值,这也是平台进一步改革转型的前提,并且对新预算法及相关政策措施的冲击进行闸述,详细说明了主要的冲击领域。第六部分以广州市为案例,通过对广州七大投融资平台的问题与改革经验的总结为全国性的改革转型提供借鉴。第七部分提出政策建议,首先确立了新的政策环境下改革转型的原则,即分类解决,着重消除体制机制缺陷,兼顾经济社会双重效益,实事求是、立足国情,在上述原则指导下,为地方投融资平台的改革与转型提供路径选择,主要有公益性、准公益性、营利性项目分类管理,社会资本参与,存量资本清理,横向纵向重组整合,完善平台债务监管体系等。可见,在新《预算法》及相关法规实施之下,地方政府投融资平台仍然具有存在价值,不应该全盘否定,进一步的改革转型才是其未来发展的趋势,以广州市为案例,以局部看整体,为后续全国性的投融资平台转型推进提供相关的政策建议。


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