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片区开发PPP项目中政府性基金安排合规性研究

钱涛  
【摘要】:今年3月全国两会期间,财政部向社会发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金(2019]10号)(以下简称“10号文”),要求规范推进PPP实施,加强项目规范管理,明确合规性PPP的正负面清单。文件要求,规范的PPP,须按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库(即入库),同时文件又规定,新签约项目不得从政府性基金预算和国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出,否则不予审核入库。这样对很多极大程度上依赖政府性基金作为政府未来财政支出来源的片区开发类PPP项目影响巨大,与此前相关政策允许政府性基金可统筹使用支持PPP发展的基调截然不同,直接将政府性基金与未来政府财政支出来源进行“隔离”,很大程度上改变了未来片区开发类PPP项目商业模式的发展方向,10号文也因此在业界堪称重磅“新规”。本文通过实际工作案例,在当前政策背景下面临的一系列操作层面的问题,试从法律、政策和市场的角度谈一谈新规对片区开发PPP项目的影响,政府性基金预算安排政策依据和支出路径,开发性PPP使用政府性基金的机理分析以及如何合规安排预算等逐一进行探究。首先是引言,介绍文章写作的背景、研究目的和现实意义,然后从四个方面分别进行论述:第一部分重点介绍了片区开发PPP的基本内容,主要包括定义、分类、开发模式与发展趋势等情况;并分析了现阶段关于PPP的法律法规和政策规定,包括法律法规、政府规章、部门规范性文件等等,重点介绍10号文对PPP项目政府性基金预算安排带来的影响。第二部分列举某机器人小镇PPP项目情况及其发展所面临的问题,详细介绍项目概况、运作方式、交易结构、回报机制以及合同体系,引出该项目在新规下面临的主要问题,即是按新规对项目做重大修改还是坚持契约按合同办事,明确论文的关键性问题。第三部分重点论述政府性基金预算安排PPP项目财政支出的现实依据和机理分析。首先论述已入库的PPP项目使用政府性基金预算安排财政支出的现实依据。探寻政府性基金预算安排PPP项目政府支出责任的法理依据,从预算法、政府性基金管理规定、PPP项目财政可承受能力论证和全国人大相关建议等角度去论证;然后从入库的国家示范项目和片区开发项目中使用政府性基金预算的统计情况进行分析,说明政府性基金用于PPP项目政府支出是有据可依、有例可循。其次分析了片区开发类PPP项目使用政府性基金的运作机理。从片区开发PPP项目使用政府性基金的必要性,分析开发性PPP的回报机制设计和开发性PPP通过所在区域内政府性基金收入实现项目自平衡。从社会资本合规参与片区开发PPP 土地整理后,能从区域产生的政府性基金中取得合理收益,分析社会资本如何依法合规参与PPP项目中的土地整理服务并提供相关土地整理投资,通过社会资本整体开发提升区域价值后实现新增财政收入,然后通过财政“收支两条线”管理安排政府性基金预算支付社会资本投资收益。第四部分对PPP项目合规使用政府性基金预算安排提出几点建议。一是统筹考虑、分类施策,明确新规适用节点。对于已签约未入库项目,坚持契约精神按合同办事,积极完善预算收支安排;对于已采购未签约以及未采购的新项目,按新政策要求执行,探索新模式;二是启动再谈判机制,合理分配风险,在政府和社会资本的风险分担和利益保障之间寻找新的平衡点;三是尽快出台PPP条例规范政府性基金使用,按照“实质重于形式”的原则,对能够通过自我造血实现自平衡的开发性PPP项目,在控制政府债务风险的前提下,建议允许适度使用政府性基金统筹用于PPP项目支出,以促进地方经济发展。


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