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新型农村金融机构市场准入法律制度研究

王学忠  
【摘要】: 金融资本是推动农村经济发展的关键要素,金融资本与农村经济的背离要求政府主动干预农村金融市场。农村金融发展理论的变迁过程反映了政府在农村金融发展中的功能变化过程,即由强调政府的主导作用到否定政府的作用再到政府的适度干预,反映到农村金融市场准入制度上则是从严格限制准入到自由准入再到有条件准入。其中农业信贷补贴论认为,为发展农业生产和缓解农村贫困,应从农村外部注入资金并通过非营利性的金融机构来进行资金分配;农村金融市场论主张完全依赖市场机制,反对政府干预对金融市场的扭曲;不完全竞争市场论认为完全依靠市场机制无法培育出符合农村实际需要的金融市场,为了弥补市场的失灵部分,政府有必要适当介入农村金融市场。不完全竞争市场理论应成为我国农村金融发展中的指导理论,这要求在农村金融准入立法中通过设置一定的条件来选择合格、适量的主体进入市场,达到维护金融市场稳定,避免过度竞争目的。市场失灵为政府干预提供了基本依据,政府应对农村金融作出特别的制度安排,以引导资本进入农村金融市场。但是政府干预并非万能的,同样存在着“政府失灵”的可能性。为有效发挥政府在农村金融发展中的作用,必须合理约束政府的行为,在农村金融市场准入监管方面就是要通过立法明确政府的功能定位以及权力和责任。 农村金融市场准入立法的一般目标是维护金融稳定,这一目标主要通过选择合格者进入市场和保持农村金融市场适度竞争来实现。农村金融机构准入立法的特别目标是促进建立与农村资金需求特点相适应的农村金融体系和农村金融机构的可持续发展。新型农村金融机构准入立法的目标多元性导致了目标间的冲突,需要建立化解冲突的协调机制。 因为金融业在国家经济中的重要地位,各国政府一般对金融机构采取核准主义设立原则。又由于农村金融的特殊性和农村金融机构的特殊功能,各国对农村金融机构采用了不同的设立原则。我国新型农村金融机构的设立原则是核准主义,抑制了农村金融新政“宽准入”制度效应的发挥。我国应当借鉴国外经验,并结合实际,对不同的农村金融机构实行不同的设立原则。 现行农村金融机构市场准入制度对非银行资本入股商业性金融机构存在一些歧视性限制,产生一些消极效果。消除对非银行资本歧视性规定,可能会引发以下一些风险:过度竞争风险、关联贷款风险、资本规模不足引发的风险、经营管理经验不足风险、过分注重自身回报而忽视社会利益的风险以及监管力量不足的风险。因此消除对非银行资本的歧视,应当建立与随之而来的风险相对应的化解机制,即建立主体资格限制机制、差异化的最低资本额制度、关联贷款控制机制、商业银行向农村金融机构的融资机制、创新监管机制以及农村金融机构富余资金流出限制机制等。现行农村金融机构市场准入制度对农村资金互助社社员资格规定也有不少弊端,需要加以完善。 注册资本的基本功能为保护债权人功能、规模经济效应功能和市场调控功能。注册资本的功能在不同类型农村金融机构上的体现不尽相同,在不同地区的同类机构上的体现也不一样,因此新型农村金融机构注册资本额应根据机构类型的不同,因地制宜,采取不同的标准。 仅仅建立健全组织机构,并不能保证企业治理的有效运行。一个完善的治理结构还需要有保障企业组织机构有效运行的激励、监督和制衡机制,这就需要产权清晰,产权结构合理,退出机制健全,相关利益者有序参与治理以及管理体制顺畅。新型金融机构产权比较清晰,但在产权结构、相关利益者参与治理、退出机制等方面,存在一些不足,需要结合具体情况作出相应调整。村镇银行和贷款公司作为商业性金融机构,已无农村信用社的管理体制问题,农村资金互助社目前也没有管理体制问题,但根据国外经验,为促进农村资金互助社相互支持,共图发展,还需要走联合的道路,因此设计合适的联合机构形式,以避免农村信用社联社中存在的问题十分必要。 内部控制制度的制定主体虽然是金融机构,但内控制度是否健全和是否执行到位,对于金融机构的稳定乃至整个金融系统的安全都是十分重要的。为了维护农村金融秩序稳定,有必要把内控制度的建立和完善作为准入规则的重要内容。我国台湾地区在这方面也有相关立法。监管机构可以发布《新型农村金融机构内部控制指引》,既为各机构建立内控制度提供指南,又可以增强准入监管的针对性。


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