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中国地方政府债务风险问题探索

郭琳  
【摘要】: 目前,我国在若干法律和法规中都明确规定,地方政府不得自行举债,但是这并不意味着地方政府不存在债务。除一些合法的债务外,突出的表现是地方政府各职能部门以“多元化融资”等名义举借了大量债务。此外,地方政府欠发的工资,地方社会保障基金的缺口,地方金融机构的支付缺口以及地方国有企业的坏债等等,也都是在现行体制下,需要由地方政府承担全部或部分最后偿债责任的债务。据调查,到目前为止,没有一个部门能够说清楚我国地方政府到底共有多少债务。显然,如果这些债务长期处于政府的统计和监管之外,必将成为诱发和加剧国家债务危机和金融危机的重要因素。因此,全面认识并规范我国地方政府的债务,以降低其债务风险就构成了本文研究的主题。 本论文共分六章。 第一章是导论。对本论文研究的背景与意义,论文中将要涉及的若干重要概念予以界定,并对本论文的结构以及具有代表性、探索性的观点与结论加以概括说明。 第二章在对我国地方政府债务进行范围界定与分类研究的基础上,分析了现阶段我国地方政府债务风险的表现。认为依据债务的法律定义,并结合我国地方政府债务的现实,从风险防范的角度出发,我国地方政府债务应当包括地方政府债务收入、准地方政府债务、地方政府的欠款和挂帐、地方政府担保债务以及由地方政府负担的社会性负债等五个层次的债务。并认为,这些债务根据研究侧重点的不同,可以有显性债务和隐性债务、直接债务和或有债务、赤字性债务、生产性债务和建设性债务等多种分类。在此基础上,总结了我国现阶段地方政府债务风险的主要表现形式。认为我国地方政府债务风险不仅表现在地方政府债务的总量风险、结构风险、利率与汇率风险、效率风险等内在风险上,还表现在增加税费或进一步加重债务负担、向上级政府转嫁债务、影响宏观经济政策效果等外在风险上。 第三章从财政体制、经济体制和债务管理三个侧面分析了现阶段我国地方政府债务风险的成因。认为导致当前我国地方政府债务风险的因素是多方面的,既有财政体制转换过程中,因政府间事权与支出责任划分不明晰、地方政府财政收入不足以满足履行支出职责的需要形成的债务风险;也有经济体制转轨时期政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位而带来的体制性债务风险;还有因目前我国地方政府债务管理改革滞后等因素形成的债务风险等。 中国地方达府债务风险问题探索 第四章探讨了地方政府举债的理论依据、约束条件及风险控制的一般方法。从 理论上阐释地方政府债务存在的合理性及其约束条件是加强地方政府债务管理,防 范与化解地方政府债务风险的理论前提。本文认为,区域性或地方性公共产品的使 用周期长与即时筹资的有限性之间矛盾的存在,决定了地方政府举债的必要,而市 场经济体制所要求的分级财政体制是地方政府借债的体制基础。但受制于债务资金 的资本性投向、社会承债能力、政府偿债能力等多种因素的约束,以及地方举债可 能对宏观经济造成的负面效应等,则使加强地方政府债务风险的控制系统成为必 要。同时,在借鉴国外经验的基础上,提出了四种控制地方政府债务风险的方法。 第五章对以美国为代表的联邦制国家和以日本为代表的单一制国家的地方公债 管理制度加以分析、比较。认为国外地方政府举债的实践证明,地方政府举债可以 加快地方经济和公益事业的发展,但是地方政府举债的形式、期限与管理手段等将 受制于政体和多种经济因素的影响。 第六章依据前述对我国地方政府债务风险的成因分析及对地方政府债务管理的 认识,并在借鉴国外地方政府债务管理经验的基础上,有针对性地提出了防范与化 解我国地方政府债务风险的若干对策思路。认为,只有通过地方政府举债的合法化、 规范化,债务管理的制度化、系统化、法制化,以及地方政府职能改革的逐步到位 和财政体制改革的逐步完善,现有地方政府所面临的债务风险,才能够得到逐步降 低与化解。


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