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政府财政职能模式选择与税费改革

孔晏  
【摘要】: 近年来,我国经济在保持高速增长的同时,也出现了一些不和谐的音符,其中就包含税费关系的失调。各种类型的收费占到了GDP的15%左右,而税收仅为GDP的10%左右。乱收费、乱罚款、乱摊派的“三乱”问题非常严重,企业、农民不堪重负。这一问题引起了理论界与实际部门的重视,专家学者们对此进行了研究并且提出了各自的观点。不过,总的说来,大部分的政策建议较为相似,也就是“费改税”。然而,收费泛滥的成因是复杂的,并非仅仅将多收的费取消或者改为税收就可以解决问题。乱收费的现象反映出我国财政体系存在的问题,包括税制设计的缺陷,地方政府的职能不明确,收入不足以满足其职能的需要等。另一方面,费本身也并非一无是处,不能因噎废食,将费一概取消。因此,本文从政府与市场的关系出发,考察了政府职能、政府财政职能、中央与地方政府财政职能的划分、地方政府财政职能,探讨满足政府职能需要的财政收入的规模与形式,最终提出我国地方政府财政职能模式的选择和相应的税费关系处理办法。全文共分为七章: 第一章比较了关于政府与市场关系的不同理论和模式,这方面的观点主要有三类:主张国家积极干预;主张市场自由放任;主张政府与市场共同起作用。笔者采纳了行政生态学的观点,认为国家对经济的干预应取决于社会经济发展状况,因而是变化的。笔者将政府与市场的关系归纳为四种模式:国家尽可能不干预的市场主导模式、市场为主政府为辅的模式、政府为主市场为辅的模式、政府计划控制下的有限市场经济模式。考虑到我国的国情,现阶段政府与市场的关系应当选择政府为主市场为辅的模式。在目前生产力不发达的条件下,发展经济是首要任务。在经济领域的许多方面,市场机制尚未有效建立起来的情况下,政府的作用不可忽视,甚至连市场机制的发育和完善也需要政府的培植和帮助。当然,政府应当引导、补充、发展而非取代市场机制。我国幅员辽阔的特点决定了必然会存在地区间发展不平衡的状况,经济发展水平不同的地区,其市场化进程不一致,政府和市场的相对重要性就有所不同,政府与市场关系的模式也可以不完全一样。 第二章研究了政府职能,即为处理好政府与市场关系,政府应当做什么的问题。对应于政府与市场关系的不同模式,政府职能模式可以分为夜警政府、有限干预的政府、积极干预的政府和保姆政府。我国现阶段政府职能模式基本上应为积极干预的政府,履行积极职能,包括解决就业问题、支持关键行业的发展、维护竞争、健全法制、保护产权、完善投资环境等。不过,由于经济发展水平和市场化程度的差异,各个地方政府的具体职能是有所不同的。 第三章研究了政府财政职能。政府的财政职能一般被规定为三大职能:资源配置、分配调节和社会经济稳定。我国政府履行积极职能主要表现在承担了较多的配置职能,这是因为我国正处在高速发展的阶段,各行各业都需要大量的资源,市场无法处理好稀缺的资源与大量需求之间的矛盾,必须由政府出面协调,权衡经济效 益与社会效益、眼前利益与长远利益,将资源配置给最急需的部门,让资源发挥最 大的效用。但是由于人均收入水平不高,所以政府的配置职能不可避免地大多与分 配职能紧密联系,二者不能截然分开,这尤其体现在提供有益物品方面,如义务教 育。分配职能和稳定职能是市场无法替代的、必须由政府履行的职能,包括调节收 入分配、解决就业问题、控制通货膨胀,保证经济的平稳运行和不断增长。 第四章研究了中央和地方政府财政职能的划分。通常认为分配职能和稳定职能 主要由中央政府承担,体现集中性原则;配置职能主要由中央以下的政府担当,体 现多样性原则c不同政府职能模式的中央和地方政府的职能划分有所不同,集权与 分权必须有机结合。我国中央和地方政府的职能分工为:中央承担主要的财政职能, 包括分配和稳定职能,以及一部分配置职能,如解决就业问题、支持关键性行业。 维护竟争的环境等;地方政府承担一部分配置职能,主要是提供地方性公共物品。 地区发展的差异性要求财政职能的多样性,必须明确各级政府职能,财权与事权互 相适应。 第五章研究地方政府财政职能。地方政府财政职能的典型模式包括仅提供地方 性公共物品的模式、配置职能为主导的模式、以及在配置职能之外也承担一些分配 和稳定职能的模式。我国地方政府的职能以配置职能为主,也承担着眼于地方均衡 发展的部分稳定职能。毫无疑问,地方政府应当在一定程度上分享财政权力,促进 资源的有效配置。各地地方政府所承担的职能根据当地的经济发展水平、市场发育 程度和社会综合条件的不同而有所差异。市场不完善的地方政府要承担更多责任, 经济发达地区的政府则可以将更多事务放手于民间资本或者中介组织。同时,中央 政府应当对地方政府进行必要的调控,以维护竞争,避免地方保护主义,避免只顾 局部利益、眼前利益,损害整体利益、长远利益,避免地方官员的短期行为。 第六章从政府职能与财政收入的组合导出了不同层级的政府对财政收入的需 求。以提供地方公共物品为主要财政职能的地方


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