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政府会计监管论

毕秀玲  
【摘要】: 本文运用经济学的基本原理,从政府监管与上市公司会计信息披露之间的关系入手,通过对政府会计监管必要性和优缺点的考察,认为政府会计监管必须适度,监管目标应定位于保护投资者特别是中小投资者利益,而监管目标的实现主要取决于监管组织机制和运行机制的完善。由于政府会计监管具有较强的务实性,全文立足于解决中国的实际问题,力求理论联系实际,既注重问题的深刻剖析,又致力于寻求切实的解决措施。 本文主要观点如下: 经济学中有关政府监管的不同观点,诸如公共利益论、寻租论、经济监管论和程序论,从不同的视角为政府会计监管提供了理论依据:公共利益是政府会计监管的出发点和归结点,厂商等的介入使政府会计监管中应考虑各利益集团的影响,供求关系可以提供政府会计监管有效性分析的逻辑框架,而政府监管行为的复杂性则突显了政府会计监管行为规范化的重要性。 从不同视角出发,可得到不同的“政府监管”定义。结合会计的特点,本文认为,“政府会计监管”是为了维护证券市场的有序运转,保护市场各方参与者利益特别是中小投资者利益,由政府有关部门或其授权的会计职业组织或团体,通过制定会计规范、强制性审计和惩戒等措施,对上市公司会计信息处理及披露所进行的一系列规范与制约活动。为此,本文作出如下的概念限定:文中所述“会计”如不做特殊说明,皆指“财务会计”;文中所述“上市公司”指的是公开发行股票的股份有限公司,包括拟上市公司和已上市公司;文中所述“政府会计监管”全称为“政府对上市公司会计信息的监管”。 由政府会计监管的定义中可见,政府是为了维护正常的证券市场运行秩序而对上市公司会计信息进行监管。上市公司强制性信息披露、市场有效性理论与政府会计监管之间有着内在的联系。市场有效性理论建立于上市公司强制性信息披露基础上,上市公司强制性信息披露是政府监管的内容和结果,政府会计监管的理论依据和衡量标准又在于市场有效性理论。 有效证券市场的达成难以依靠市场自身能力实现,因为市场失灵是市场自身无法克服的现象。相应地,会计信息市场的垄断性、公共物品性和分布不对称性等失灵情况为政府会计监管提供了必要性基础。政府监管既有推动会计实务和理论变革、联结委托代理链条正常运转和促进经济转轨顺利实现等方面的优势,也存在监管垄断性导致监管效率降低、监管目标多元化导致政府角色冲突和协调性成本大等方面的缺陷,从而政府会计监管必须有一个度的选择。在这一方面,有关的博弈分析、供求分析和成本效益分析可从经济学视角上提供政府监管适度的界限。现实中,监管过度和监管不足都是监管效率缺损的表现,其中监管过度由于存在监管部门间的掣肘、较大的设租空间和对其他监管主体作用的限制等而产生着更加严重的负面影响。政府只有做到与非政府监管主体相互调适才能实现有效监管,诸如上市公司内部控制、职业自律性管理、市场性约束以及媒体监督等。 监管行为是否有效的前提之一是监管目标的清晰定位。本文认为政府会计监管目标应定位于保护投资者特别是中小投资者利益。该目标是针对上市公司对社会福利最大化即帕累托最优这一终极监管目标的具体化,是对各会计信息相关者(包括社会公众、上市公司和政府)利益冲突的协调与权衡。根据利益集团论,在政府、上市公司和投资者三方利益中,无论是就政治影响程度、收益分配份额还是竞争参与能力,投资者利益天然地处于劣 11 政府会计监管论 势地位。因而,强调投资者利益保护是证券市场发达国家共同的取向。对于处于初始发展 阶段的我国证券市场而言,该目标定位更具有其特殊重要的意义,有助于纠正政府不合理 的监管行为,校正上市公司不合理的行为取向,促使投资者快速成熟,树立投资者信心等 等。 投资者利益保护目标的实现需要有相应的保障措施,政府会计监管组织机制是其中之 一。包括会计准则制定权在内的集中统一的证券市场监管模式是证券市场规范化运作和深 人发展的组织保障机制。该种模式自20世纪30年代开始为美国采用,后被英国、日本和 韩国等国家所效仿。自建国以来,我国就确立了财政部门的会计监管主导地位,然而在证 券市场建立和发展的现阶段,却形成了财政部门与证券监管部门双足鼎立的会计监管局 面。采取切实措施加强监管部门之间的协调,最终向集中统一监管模式过渡,许为未来之 选择。 政府会计监管运行机制是实现投资者利益保护目标的又一保障措施。会计规范制定。 强制性审计和虚假会计信息陈述惩戒是政府会计监管运行机制中的三个基本环节。我国己 经建立起比较完整的会计规范体系,但有关的会计规范在某种程度上尚缺乏协调性、科学 性和一致性,统一立法和单一监管主体的统一领导是实现会计规范体系科学化的重要措施; 我国注册会计师行业在政府的扶持下得到了长足的发展,但政府部门重复性监管、过度干 预和保护不足等也造就了行业的混乱局面,为此,应理顺各政府监管部门的关系,鼓励和 加强注册会计师的行业自律,实行商定审计收费制度,减少许可证?


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