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过渡期的澳门财政与博彩税

郭健青(郭秦健)  
【摘要】: 1988年1月15日中葡两国关于澳门问题的联合声明在北京互换批准书,正式生效,澳门进入过渡期。从1987年至1999年12月20日,澳门处在一个由“葡萄牙管治下的中国领土”这一特殊局面。作为管治澳门400多年的葡萄牙政府在长期对澳门无所作为的情况下,为进行“光荣撤退”,要在澳门进行一系列的大型工程建设,以便为自己的管治留下“政绩”。而澳门的经济也正好于20世纪80年代开始迅速的发展,为澳门财政收入的高速增长、澳葡政府的大型建设的投资创造了有利条件和提供了丰裕的财力。 本论文主要想通过评析1987—1999年澳门的财政状况,介绍澳门财政的基本状况和一些特殊情况,包括财政预算的编制、地方自治财政和整个澳门的财政的关系、澳门的税制等,以财政学的本质——“国家分配论”的原理揭示过渡期澳门财政存在一系列问题的根本原因是葡萄牙政府利用执政者的优势为葡国的国家利益服务。对财政与澳门本地生产总值的关系、对澳门经济增长的作用、澳门的财政储备问题、东方基金会问题、公务员不纳税问题、土地基金的收入和应用问题等进行分析。通过本人的亲身经历见证整个过渡期澳门财政的重大演变及中葡两国在有关问题上的分歧、谅解与合作。并着重介绍澳门财政与税收中的一个特殊的税种——博彩税,不是从道德角度,而是从历史、现实与经济的角度,介绍博彩税与博彩业的来源,演变与发展及它在澳门的财政与税收中的特殊地位及其重要作用。并揭示出这是中央政府制定的“一国两制”方针的具体实施的体现,显示了中华人民共和国政府对澳门的特殊照顾与支持及坚定地执行“一国两制、澳人治澳”的信心。 全文共分八章。第一章简要介绍了澳门的财政体系。澳门的财政制度是由澳门的政治制度所决定的,财政体现执政者的权力,在以行政为主导的澳门政制下、澳门总督对财政收支有极大的控制权。澳门财政预算的编制和实施都以配合澳门地区的经济发展或各行政部门的需求为主,同时利用执政者的优势,为葡国或在澳门的葡国利益服务。《中葡联合声明》根据“一个国家、两种制度”的方针,规定澳门实行财政独立,澳门特别行政区财政收入全部由澳门特别行政区自行支配、不上缴中央人民政府,中央人民政府不在澳门特别行政区征税。体现了中央对澳门实行“澳人治澳、高度自治”的决心。第二章和第三章着重分析了澳门过渡期的财政状况,并指出澳门过渡期财政的几个重要特点。 1、前过渡期(1988一1994)澳门财政规模迅速扩大,其财政收入、财政支出的 绝对额、增长率都以前所未有的速度增长,这主要的因素是20世纪80年代中期澳 门经济的迅速增长,同时也由于一个特别的税收收入——博彩税的增长而形成。 二、财政的实际执行结果都大大超过财政预算,造成不断地追加预算。而这是在 每年的预算是在上年不断超支的财政决算的基础上制定的,使得整个的澳门财政预 算缺乏严肃性和准确性,而且财政支出的幅度超过同期财政收入增长的幅度、年年 如此。造成这种情况的主要原因除了经济发展,建设需要公共投资增加导致财政支 出不断增长外。更主要的原因是作为执政者的澳葡政府在进入过渡期后,利用执政 者优势,为葡国利益服务。通过追加预算这个手段,为葡萄牙在澳门的其他利益提 供各种财政上的资助。充分利用掌握的权力进行对葡萄牙国家利益有利的财政分配 和再分配。 3、中葡双方在过渡期对财政滚存问题的争议。由于大幅增加的博彩税收入及批 地收入使得澳门财政的实际执行结果在前过渡期历年都有盈余。围绕着这笔款应该 怎样用,由谁用导致了在过渡期中葡双方在政治、外交上多次进行交涉,及根本点 是经济利益。这个问题贯穿过渡期始终,也是第四章的主要内容。中方从后过渡期 澳门社会经济状况能否平稳顺利过渡及回归后的澳门经济能否正常发展,防止澳葡 政府留下一个烂摊子,保证政权顺利交接出发,希望葡方设立财政储备、防止意外 风险。而葡方认为这涉及到葡萄牙对澳门的财权和完整管治权不肯让步。另外葡方 从经济利益和一些特殊需要考虑;充分利用最后在澳门掌权的机会为保留和扩大葡 萄牙的政治文化影响及不愿提高澳葡政府财政的透明度出发,所以一直不同意设立 财政储备。但在为了澳门政权平稳过渡及中葡长期的友好合作关系这个长远目标, 在政权回归一周年前以双方都能接受的方式达成了谅解。 4、澳门存在着与西南欧地区政制相同的地区自治制度。地区自治机构的财政在 澳门后过渡期增长速度快、比重上升。这部分的财政支出在改善交通、卫生、环境 等方面,提高澳门居民素质,保障居民健康等起到了积极的作用。但自治机构繁多。 功能重迭,在“财政自治”的理山下,许多帐目不公开,对财政监督、审计工作造 成了很大的困难,同时由于重复开支、缺乏协调、削弱了财政支出的效益,降低了 效率。这是第五章的内容。 5、整个过渡期澳葡政府财政的公共支出对经济增长的刺激作用不是很大。一是 本身行政部门的人事费用和工作计划汗支占的比例较大,二是“投资计划的支出在 后过渡内逐渐减少。因为澳葡政府作为一个特殊


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