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高速铁路产业发展政策研究

赵庆国  
【摘要】:自1964年日本东海道新干线开通运营以来,经过40余年发展,世界高速铁路形成了以日本新干线N700系与E5系、法国TGV和德国ICE为代表的列车技术系统。我国建设高速铁路方案于1990年进入决策层视野,到90年代末付诸实施。跨入21世纪,随着铁路跨越式发展战略的实施,以及2004年国家《中长期铁路网规划》的颁布,我国高速铁路在短短的几年间取得了迅猛发展。2008年8月1日京津城际列车通车运营,标志着中国铁路正式迈入“高铁时代”。截止到2012年底,中国高铁客运专线达到9356公里,超过了世界所有其它国家高铁运营里程的总和,居世界第一位。中国CRH高速铁路技术谱系以崭新的面貌,汇入了世界高铁技术体系之列。 高铁发展初期,人们普遍认为高铁发展只意味着铁路行业内部高等级路网的铺设、高速列车装备的使用。随着引进、消化吸引再创新技术路径取得重大成就,以及高速铁路网建设给我国区域经济发展、城市化进程加快、产业结构升级带来的革命性影响,高速铁路成为国家战略型新兴产业。在2010年底召开的第七届世界高速铁路大会上,国务院领导明确宣布:中国政府已将高速铁路作为优先发展的战略性新兴产业。2011年《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》提出“十二五”加快发展高端装备制造产业的重点之一就是依托客运专线和城市轨道交通等重点工程建设,大力发展轨道交通装备。2012年底党的十八大把高速铁路发展作为创新型国家建设重大成就之一给予充分肯定,高速铁路成为宇宙空间技术、海洋探测技术之外地面运输高新技术的代表。 尽管高铁发展给我国经济社会生活带来深刻变化,但高速铁路发展之路并非一帆风顺。高铁是否需要发展、如何发展等论争贯穿在高铁发展全过程。甬温线动车组安全事故,以及融资债务、安全运营、施工质量、管理失控和领导腐败等问题的暴露,使高铁产业发展面临新的压力。如何加强高速铁路技术设备的标准化管理,进一步提升高速铁路设备的技术成熟度和运营管理水平,如何处理好投入与产出、速度与安全、质量与工期、效益与效率、标准和需求等一系列问题,对高铁产业发展提出了新挑战。2013年初《国务院机构改革和职能转变方案》出台,铁路实行政企分开总体性改革。这一重大体制改革对已建高铁资产的运营管理、高铁建设长远发展将产生重大影响。在国家已有产业政策保持稳定不变的情况下,高铁产业如何保持应有地位和获得更大发展、如何解决好高铁产业发展的动力机制、如何解决高铁建设投资资金来源、如何解决高速铁路发展安全监管、如何处理好多种交通运输方式的组合效率、如何应对来自国际高铁技术的激烈竞争等问题,摆在了高铁产业发展面前。历史与现实相结合、理论与实践相适应,有针对性回答并解决上述不同层面问题,是本论文研究的立足点和落脚点。 论文第一大部分,系统梳理高铁产业的发展历程、发展现状和发展定位,重点分析高铁产业发展对我国社会经济生活发展的贡献作用,并从管理体制、运价规制、运输资源配置及铁路运输企业经营管理状况等角度入手,剖析了影响高铁发展的有利和不利因素,进而阐明高铁产业发展的政策需求。 这部分内容创新点是把高铁产业视为完整系统,以整个产业发展为立足点,研究高铁产业内各子系统、产业核心层与外部产业链系统的关系,使产业发展研究视野更开阔、针对性更强。高铁产业以高速动车组运营和服务为核心,包括技术研发、客运专线基础设施建设、机车车辆装备制造、牵引供电及现代通信和信号技术、产品设计和服务等诸多环节的战略性产业。置于国民经济大系统中考察,高铁产业可分成三个组成部分。一是高铁技术层。二是高铁产业核心层,可分为技术研发、机车车辆装备制造、工务工程建设、高铁运营和运输管理等四个子系统。三是高铁产业涉及的上下游产业链条层。论文着重以高铁产业核心层为研究对象,通过传统体制和政企分开体制下高铁产业发展比较,分析了高铁技术引进研发和创新、技术链向产业链转化、产业内各子系统相互影响和制约协调推进的关系,以及高铁产业系统对其它国民经济产业系统、区域经济发展的正相关效应,明确了高铁产业的发展定位,揭示了高铁产业发展政策研究的重要性和迫切性。 论文第二大部分,主要围绕政策制定过程、政策重点内容及政策实施手段,分别在高铁产业发展的管制体制、运价及安全规制、技术发展、投融资改革以及高速铁路区域布局等领域,提出了相应的政策建议。 在管制体制方面,我国高铁产业管制目标是重新调整政府与企业、企业与市场的关系,使政府规制能更迅速灵活地适应经济社会形势变化。从管制机构和管制主体来说,当前重点抓好两大任务:一是统一管制机构,坚持一体化管理,铁路产业、高铁产业须由一个隶属人大或国务院下分工明确、职责清晰、步调一致、独立运作的统一管制机构来完成,对路网建设规划、高铁价格、安全监控、产品质量和服务标准、市场准入退出等领域实施监管。二是依法合理管制,坚持立法先行原则。管制标准、内涵、手段、方法和实施细则必须有明确具体的立法规范,并在切实保障企业独立的市场主体地位、有利于企业合法经营的前提下实施合理管制。从管制对象即高铁产业企业来说,深化市场化改革,建立现代企业制度,完善公司制法人治理结构。在高铁产业发展的四个子系统中,其它三个子系统市场化水平较高,企业市场主体地位基本确立。唯独作为高铁产业经营管理子系统的铁路企业,尚未完全确立现代企业制度,市场经营还受各种主客观因素的制约。因此,高铁产业发展当前最迫切的任务是,通过高速铁路营运部门的管理体制改革,确立运营企业的市场主体地位,使高铁产业现有速度优势、技术优势、质量优势和服务优势得到更充分展示。铁路企业市场化改革,除《国务院机构改革和职能转变方案》已经确定的基本方向主要措施外,需要从两个方面取得重点突破,一是现有客运专线在中国铁路总公司模式下进行股份制改革,完善法人治理结构;二是建立铁路公益性运输补贴机制,为高铁产业发展提供公正平等的竞争环境。 在产业规制政策方面,高铁产业规制内容丰富,包括价格规制政策、市场准入规制、市场退出规制、产品和服务质量规制、安全规制等。论文创新性地提出,今后一个时期,高铁产业规制着重强化两个方面内容,一是加快运价机制改革,确立灵活机动、应对市场变化能力强的经营机制。高铁产业要建立符合市场体制需要的价格形成、价格结构和价格变动制度,在遵守社会公共利益和普遍服务原则下,根据特定的管制标准、程序和方式,赋予铁路运输企业在价格上下限之间灵活浮动的权利,应该成为未来高铁运价确定的一个方向。二是应借鉴国家高铁产品质量和安全生产监管经验,成立独立、权威的高铁产品质量和安全监管机构,专门负责工程项目的开工和交付使用,铁路运营设备投入使用的审批,机车车辆的建造、购置许可,事故调查、分析及事故责任、赔偿数额和责任者的处罚,以及路网准入和互联互通的审查监督,政府投资项目的管理(包括计划、实施及资金预算)等,从制度上确定高速铁路的安全生产和运营。 在技术创新政策方面,论文提出,推动高铁产业技术发展,仍然是高铁产业发展必须关注的焦点。一方面,高铁技术之所以能在短期内取得重大发展和突破,与我国政府在高铁产业发展进程中的合理规划和有效组织、强力支持是分不开的。另一方面,我国高铁技术虽然在一系列关键技术领域取得重大创新突破,但许多技术是否已经成为成熟技术、标准化技术,尚需时间考验,而且在高铁产业国际化进程中,世界各国技术竞争愈演愈烈。在继续发挥政府在技术进步和技术创新中的战略规划和组织引导作用同时,要持续推进高速铁路技术的技术创新,防止陷入“落后-引进-再落后-再引进”的恶性循环;建立符合我国铁路实际和世界高速铁路技术发展趋势的技术标准体系;重视高铁技术的知识产权保护,为高铁产业国际化方向打好基础;加强高铁产业技术应用人员培养和培训。 在区域布局规划方面,高铁区域布局要与总体经济发展水平和区域经济发展需求、与城市化发展速度和城市群分布格局、与人口数量和人口分布密度、与特定政治环境和自然地理条件,与不同交通运输方式整体优势和组合效率的发挥等相适应、相匹配。论文在总体分析了高铁产业布局的技术结构、路网结构、时间序列结构以及综合交通运输体系的骨干地位之后,针对高铁区域布局存在的问题,重点提出了两条对策建议。一是充分发挥高速铁路网在综合交通运输体系中的担纲作用,确保高铁既能高效汇聚其他运输方式客流,又能将客流高效分流到公路、民航及城市公交、轨道交通方式中去,强化不同交通运输方式的协同效应。二是高铁布局应综合考虑各种运输方式路线、枢纽选择和选址对区域经济的开发作用,即关注高速铁路或高速公路等运输方式配比对区域经济的开发性和先导性。 在投融资政策方面,论文提出,以原铁道部为主导的负债融资的发展模式已经步入制度收益递减阶段,当前必须继续深化投融资体制改革,构建与高铁发展相适应的投融资机制和政策体系。深化投融资体制改革,要注重完善高铁交易规则;采取以股权融资、债权融资为主的多种融资方式时,要注意政策设计与高铁公司成长周期的匹配;建立公益性线路与公益性运输补贴制度;加快建立铁路发展基金。由于高铁建设投资规模大、资金回报期长特点,无论采取何种刺激措施,民间资本、社会资金投资高铁建设的规模和数量都会有很大局限,因此高铁投资主要应以政府投资为主。最为直接手段是争取国家财政加大对铁路建设支持力度。目前一个紧迫措施是加快建立铁路发展基金,既为民营资本进入铁路创造条件,又扩大铁路建设资金来源。鉴于区域性铁路和城际铁路的地方公共产品特征,地方政府作为区域铁路外部性主要和直接受益者,理应承担高铁建设投资主体责任。 高铁产业发展政策研究应用性很强。产业经济一般规律与我国铁路产业发展要求之间并不全是简单对应关系。理论推导与现实抉择或多或少存在一定差异。对高铁这种自然垄断性、公益性和经营性、社会性和赢利性集于一身的新兴战略性产业,其责任、权利和利益的划分存在一定难度,划分标准具有一定的伸缩性和弹性。目前,世界主要国家和地区铁路运输业的管理体制、运行机制由于国情、文化传统差异,没有统一模式可循,每个国家都有其不同特点。论文在运用经济学一般规律同时,从我国高铁产业发展所处特定历史、人文和制度环境的内在要求出发,力争把阶段性产业政策与产业长远发展目标、把局部性政策手段与全局性综合举措结合起来,努力使研究做得更理性和更有针对性。因此在对体制改革、产业规制、技术创新、区域布局、投融资等具体政策进行分门别类分析基础上,为保证不同领域的政策主张能够形成综合效应,论文结合我国国情、路情,提出了若干整体性的战略策略。一是要把高铁产业作为国家发展战略重点之一,进一步发挥社会主义能够集中力量办大事的制度优势;二是坚持创新驱动战略,重视高铁技术的原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新,促进技术研发成果向现实生产力转变,加强对相关核心技术的知识产权保护;三是要提高政府产业政策工具的综合运用和效能水平;四是要加强立法建设,为促进高铁产业健康有序发展提供法律保障;五是要积极培育高铁文化品牌,打造高铁文化产业链。 高铁产业作为新兴产业尚处于成长壮大中,其综合经济影响还在不断发酵,因此论文针对我国高铁产业发展进行的对策研究还需在实践中继续深化和发展。


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