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新中国烟草专卖制度改革:成本与收益分析

万斌  
【摘要】: 烟草专卖制度是中国对烟草产业管理的一项重要经济制度。自1983年中国烟草专卖制度建立以来,烟草产业为国民经济发展做出了重要贡献。烟草产业链的上下游涉及农业、工业、商业三大产业部类。中国是世界烟叶种植大国、卷烟生产大国和卷烟消费大国,烟叶种植量、卷烟生产量及消费量均占世界份额近三分之一。中国烟草专卖制度在为中央财政提供巨额税利,连续十几年位居各行业贡献之首的同时,已面临深化改革的国内呼声和“去专卖化”的国际潮流,到了改革发展的关键时期。研究烟草专卖制度的改革不但可为烟草产业的改革发展出谋划策,而且还可为丰富制度变迁理论提供案例分析,具有一定的理论和实践意义。 本文以制度变迁理论为理论支点,以成本-收益分析为主线,认为中国烟草专卖制度应当采取渐进式的去专卖化改革,并据之提出了相关对策和建议。文章的主体分析包括制度沿革及其特征、理论分析、实证分析以及对策建议四部分。 本文首先对中国烟草专卖制度的沿革历史及其制度特征进行了阐述,具体分析了各个时期烟草产业的产供销关系、制度特征以及利益分配的变化。认为中国烟草专卖制度可分为三个时期,即制度试建期(1949-1982)、制度建立期(1983-1999)、制度改革期(2000至今),各时期均表现出不同的制度特征。制度试建时期的制度特征为区域专卖、统购包销、多头管理。该时期里,烟草产业的管理由多个部门负责。供销社系统负责烟叶调拨、轻工业部门负责卷烟生产、商业部门负责卷烟调拨,多头管理造成了烟草产业低效率。其问,为提高烟草产业的效益,1963年中国烟草产业试建托拉斯,建立了供产合一的管理体制,但是卷烟的调拨权和批发权仍在地方。尽管该方式发挥了一定的集中管理的优势,但仍未建立产供销一体化的产业体系。制度建立时期的特征是法定专卖、计划管理和高度集权。烟草专卖制度建立后,对卷烟生产、调拨和批发实行严格的计划管理和专卖管理,从烟叶收购调拨、卷烟生产批发到卷烟配送,国家垄断了每一个生产经营环节,使烟草产业高度垄断。由于烟草财税体制与计划体制的共同作用,烟草税收与地方政府利益密切相关,国家烟草专卖制度在发展过程中逐渐异化为地方烟草专卖制度,形成对烟草产业发展的阻碍。制度改革时期的制度特征为市场取向、工商分家和订单供货。该时期的改革以市场化为导向,进行工商分家和订单供货改革。工商分家使各省卷烟厂重组为省级中烟工业公司,订单供货对卷烟供应流程作了优化,目的在于使计划供给更加符合市场需求。但这两种改革都未触及烟草专卖制度的根本,即计划体制和财税体制,故无法彻底打破地方保护,提高产业效率。在阐述了中国烟草专卖制度沿革的三个时期产供销关系后,对制度下的不同利益主体在不同时期的利益争夺进行了博弈分析,以说明烟草专卖制度下存在多重博弈,产生了大量的交易成本,加重了制度成本负担。中国烟草专卖制度所存在的根本弊端,表现为政企合一、计划管理和财税体制。 其次是对中国烟草专卖制度的成本和收益进行理论分析。分别阐述了制度、专卖制度、烟草专卖制度的概念及其成本和收益,认为制度、专卖制度、烟草专卖制度的变迁源于其成本和收益关系的变化。制度成本包括内在制度成本、外在制度成本和制度演进成本。制度收益包括协调行为及加强信任、保护各类产权、避免及化解冲突、平衡权利。制度效率递减规律必然导致制度的供给和需求失衡,因此各利益主体为获得新制度下的潜在收益,可能会推动制度变迁。制度变迁的成功取决于新制度净收益大于旧制度净收益加制度变迁成本。专卖制度的成本包括内部成本(运行成本)和外部成本,前者主要为机关运行成本,也称为代理成本,后者包括专卖机构内部上下级之间的交易成本、专卖机构与其上级管制者之间的交易成本以及专卖机构与社会之间的交易成本。专卖制度的收益包括垄断利润、少偷逃的税款以及供给公共服务所产生的外部性等。专卖制度的变迁亦为其成本-收益关系变化所致,并以中国古代禁榷制度为例,证明了历朝统治者为降低制度成本、提高制度绩效而使禁榷制度由完全国家垄断逐步转变为国家许可下的商人专营制度,国家退出是为降低禁榷制度运行成本。烟草专卖制度属于专卖制度,其制度成本结构与专卖制度成本结构相同,具体表现为寻租成本、无谓损失、X低效率和烟草专卖管理成本,其收益是超额垄断利润、少偷逃的税款、控烟收益以及保护烟农收益。烟草专卖制度变迁的原因也是由于旧制度成本高于收益,且旧制度净收益加上制度变迁成本小于新制度潜在的净收益。总之,制度、专卖制度、烟草专卖制度的变迁皆源于其成本-收益关系的变化,这种关系也是制度变迁能否成功的决定因素。 进而对中国烟草专卖制度的成本和收益进行实证分析。通过分别估算烟草专卖制度的总成本和总收益,得出中国烟草专卖制度因总成本超过总收益而需要改革的判断。中国烟草专卖制度的成本是寻租成本、无谓损失、X低效率、专卖管理成本的加总。其中寻租成本为其管理费用与主营业务成本之比超出其他市场竞争行业(食品制造业)正常比例的部分,乘以其管理费用。无谓损失(DWL)的估算采用哈伯格公式DWL=1/2r2εPmQm计算,r是烟草产业的经济利润率、ε是卷烟产品的价格需求弹性,PmQm是烟草产业销售收入。X低效率估算按照“综合技术效率”的分析架构,采用DEA程序分析。专卖行政管理成本估算为烟草商业企业的经营管理费用乘以35%。烟草专卖制度收益为超额垄断利润、少偷逃的税款、控烟收益和保护烟农收益的加总。其中超额垄断利润为烟草产业超过一般行业平均利润的超额利润,估算方法为烟草成本费用利润率超出其他行业的部分乘以成本费用。少偷逃税款的比例用烟草工商税收乘以其他行业在相应时期的偷税避税比率。控烟收益为烟草专卖制度下烟民因吸烟数量的减少而少产生的医疗支出。保护烟农收益为农民种烟超出种粮的收益。最后经过估算,得出新中国烟草专卖制度在1998、2004、2005、2006、2007、2008年的制度收益分别为4397651、9489836、11350876、13926428、14151413和18357604万元,制度成本分别为6114413、12146733、14801826、15512584、19520425和22719795万元,净收益均为负,分别为-1716762、-2656897、-3450950、-1586156、-5369012和-4362191万元,因此需要进一步改革。 在对中国烟草专卖制度的成本和收益进行理论和实证分析之后,在总结国际烟草专卖制度变迁规律以及国内学者对烟草专卖制度改革建议的基础上,通过比较激进式和渐进式改革的成本和收益,认为中国烟草专卖制度的改革应该走渐进式的去专卖化道路。要在保留烟草专卖专营的前提下,以政企分开、烟草财税制度改革为突破口,使烟草产业由行政垄断转变为经济垄断,形成烟草托拉斯,提升烟草专卖制度绩效,待烟草托拉斯正常运转后方可取消烟草专卖制度。烟草专卖制度取消后,政府还应该保留对烟草产业的适当管制,如构建“税收-利润-价格”联动机制使烟草托拉斯只能获得平均利润,以及建立烟叶拍卖中心和第三方烟叶评级机构来保护烟农的利益。从理论上说,新制度的净收益高于旧制度的净收益。


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