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中国烟草产业的行政垄断问题研究

杨骞  
【摘要】:改革开放30多年来,中国逐步实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的伟大历史转折。在这一过程中,“看得见的手”和“看不见的手”在经济活动中的相互交错,产生了一系列特殊的经济现象和问题,有些现象和问题已经成为发展和改革的掣肘。行政垄断就是这一时期出现的,政府力量影响和限制市场力量发挥作用的典型经济现象(于良春、余东华,2009)。 烟草产业是我国国民经济的有机组成部分,是国家财政收入的重要来源之一。烟草专卖制度是我国烟草产业的基本制度,其核心是“统一领导、垂直管理、专卖专营”。《烟草专卖法》明文规定“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理,并实行烟草专卖许可证制度”。本文认为,以国家法律为依托的烟草专卖制度本质上代表的是一种行政权力,由各级政府部门实施,带有显著的强制性与排斥竞争性。因此,中国烟草产业实际是典型的行政垄断行业。 本文围绕“行政垄断”这一核心,揭示中国烟草产业行政垄断的程度以及行政垄断对中国烟草产业造成的效率影响,研究中国烟草产业行政垄断制度变迁的动力机制与阻力机制,比较世界各国烟草产业治理模式的选择问题,在此基础上提出打破烟草产业行政垄断的改革思路。本文对中国烟草产业行政垄断问题的研究包括三个部分: 1、中国烟草产业行政垄断程度的测量 首先,从制度、结构、行为三个方面实证研究了中国烟草产业行业性行政垄断的程度。通过对专卖制度下中国烟草产业制度、结构、行为三个方面的实证研究发现,中国烟草产业的行业性行政垄断特征表现如下:第一,行政管理和生产经营管理高度集中,进入壁垒高,政府完全主导产品定价;烟草财税体制影响行业市场结构特征与企业行为模式,以及中央与地方、工业与商业的利益分配格局。第二,在结构方面,产权完全集中,但市场及品牌集中度低。第三,企业行为受烟草专卖局行政干预的影响极为严重,过度投资、排斥潜在竞争者、以“指标联合”为目标的联合重组均是行政权力配置资源的充分表现。以上三方面均可说明我国烟草产业的行业性行政垄断程度极高,行政权力是资源配置的主要手段,市场机制发挥的作用极其微弱。 其次,运用地理经济学中空间集聚程度的测算方法估算了中国烟草产业地区性行政垄断的程度。地区分割与产业空间集聚度存在反方向变动关系,产业集聚程度越低(高),则地区行政垄断程度越高(低)。通过测算发现:第一,中国烟草产业空间集聚程度总体较低,存在严重的地区分割,即中国烟草产业的地区行政垄断程度较为严重。第二,从1983-2006年中国烟草产业空间集聚度的动态变化表明,其地区行政垄断程度在小幅降低之后呈现出不断恶化的态势。 2、中国烟草产业行政垄断效率的测算 首先,测算中国烟草产业行政垄断所导致的生产效率损失。运用数据包络分析(DEA)的方法考察1998-2006年行政垄断对中国各地区卷烟企业造成的效率影响,在此基础上,运用“综合技术效率”的分析框架测算行政垄断对中国烟草产业的效率影响。实证研究发现:1998-2006年的9年间,行业行政垄断和地区行政垄断造成的烟草产业直接效率损失分别为24.3%和11.1%,行政垄断导致的中国烟草产业的总体效率损失为32.7%,占中国烟草产业全部效率损失的81.7%。 其次,从租值耗散的视角实证研究了中国烟草产业行政垄断所造成的社会福利损失。行政垄断的租值耗散包括:社会净福利损失、X-低效率、寻租成本、行业职工高收入、行政部门非正常性开支。通过测算,1998-2006年中国烟草制造业行政垄断所造成的租值耗散总额在10727.31亿元至13317.71亿元之间。其中,由于行政垄断的无谓损失所造成的租值耗散合计为2109.6亿元至4700亿元之间;由于行政垄断的X-低效率所造成的租值耗散合计为7178.22亿元,是所有耗散中占比最大的一项;由于寻租所造成的租值耗散合计额为715.4亿元;由于职工高收入所造成的租值耗散合计额为314.7亿元;由于烟草行业部门非正常的行政管理费用所造成的租值耗散合计额为409.39亿元。 最后,在产业组织理论框架下运用计量方法实证考察了中国烟草产业税利水平的决定因素。通过计量模型发现:在不考虑地区垄断的影响时,行业集中度对我国烟草产业税利水平几乎没有影响。在考虑地区垄断这一因素后,地区垄断、行业集中度均对我国烟草产业税利存在显著正的影响。在以上基础上,通过计量模型对“中国烟草产业的税利水平是由垄断带来的还是高效率带来的”这一问题进行了解答,结果表明:我国烟草产业较高水平的税利是垄断与效率共同作用的结果,但垄断对烟草绩效的促进作用要远高于效率对烟草绩效的促进作用。 3、中国烟草产业行政垄断的改革 首先,研究了中国烟草产业行政垄断制度变迁的机制。通过构建制度变迁的动力—阻力模型,从理论上研究了动力和阻力及其产生两种力量的利益集团对制度变迁的作用机制:(1)在不考虑利益集团规模的情况下,阻(动)力与阻(动)力集团的既得利益(既得损失)之间存在同方向变动关系;(2)利益集团的集体行动能力与动力、阻力之间均存在同方向变动关系;(3)在某一时点,只有动力大于阻力才会发生制度变迁;在从某一时点到另一时点的过程中,只有变化后的动力大于变化后的阻力才会发生制度变迁。在以上模型的基础上,分别对中国烟草产业行政垄断制度变迁中的阻力集团(包括烟草专卖局、地方政府、烟草工商企业)和动力集团(包括外国资本、公共卫生、消费者、烟农)的既得利益或既得损失进行了分析,结果发现:在不考虑外资和公共卫生政策推动力的影响下,短期内烟草专卖制度将会继续维持。在长期,随着外资和公共卫生政策两大集团的日渐壮大,当动力大于阻力烟草专卖制度将会发生变迁。考虑到我国烟草专卖制度变迁中阻力集团的强大并避免集团间的利益冲突,烟草专卖制度的变迁应采取一种强制性和渐进式相机组合的变迁方式。 其次,研究了烟草产业治理模式的选择并对烟草产业治理模式进行国际比较。烟草产业需要政府和市场的共同的参与,政府与市场相对效率的高低决定了烟草治理模式选择的不同模式。本文借鉴了新比较经济学中社会制度选择的一般框架,构建烟草治理模式选择的模型,分别从短期均衡和长期均衡分析了烟草产业治理模式的选择,得出:当政府管制效率高于市场配置效率时,应较多地运用政府、较少地运用市场;当市场效率高于政府效率时,应较多地运用市场、较少地运用政府。同时,根据政府与市场参与程度的不同,将烟草产业国家治理模式分为完全国家专卖、不完全国家专卖、市场主导和完全市场化四种基本模式。最后提出我国烟草产业治理模式将从现阶段的国家专卖模式经过过渡期,最终实现有政府外部管制的市场主导型治理模式。 最后,基于前文研究,本文提出了现阶段打破中国烟草产业行政垄断的政策建议。具体包括:政企分开,减少烟草专卖局的行政干预;调整现行烟草财税制度,减少地方政府的行政干预;深入推进以市场为取向的改革,引入市场经济的竞争机制;通过跨省、跨地区烟草企业的联合重组,建立区域性大集团;发展大品牌,充分发挥品牌竞争在优化烟草资源配置中的核心作用;鼓励并推动国内烟草企业“走出去”;依据《反垄断法》、《反不当竞争法》等法律手段打破烟草产业行政垄断。


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