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制度、增长机制与电力产业竞争政策研究

付强  
【摘要】:根据ISCP分析框架,本文从制度和增长模式入手,在厘清电力产业运行体制的基础上,建立了中国电力产业规制理论和规制模型,并结合国内外电力市场竞争政策的已有研究和国内电力市场的运行现状,提出了中国电力产业市场化改革的出路和电力产业竞争政策的基本框架。其主要内容和创新如下: 首先,在相关文献综述和概念界定的基础上,本文从综合的跨学科角度提出了中国政治经济制度的基本模式以及这种模式存在的内在逻辑,并由此提出了改革开放之后地方政府所面临的“产权激励”和“产权约束”,进而分析了地方政府在激烈的“政治经济竞争”中所采取的竞争策略。一方面,晋升激励、财税激励、租金激励使地方政府拥有了剩余控制权,行政性分权和经济分权使地方政府拥有了事实上的所有权,自主配置权和决策权,这些权力构成了实质上的“地方产权”;另一方面,人事任命权的高度集中、官场晋升逻辑、政绩考核指标又规定了地方政府行使产权的最优方式和路径,并为了在竞争中取胜而不断的推陈出新,锐意进取,推动改革和经济不断向前大踏步迈进。这就是中国转轨过程中最基本的制度特征,该制度在很大程度上植入了市场竞争的逻辑,是对真实市场竞争的“生态模拟”,因此,我们将这种基本特征概括为:地方政府层面的模拟市场竞争。 在此基础上,本文建立了一个分析中国经济增长机制的数理模型,提出了在“地方政府层面的模拟市场竞争”的制度环境下,中国经济要实现快速增长,必须具备三个条件:制度软约束、中央政府集权和外向型经济发展模式。其中,制度软约束是一种“产权激励”,中央政府集权是一种“产权约束”,而外向型经济发展模式则提供了充足的市场需求。同时本文第一次明确地从理论和经验两个角度对市场分割与经济增长之间的关系进行了论证,合理解释了市场分割下的经济增长问题,提出中国可能将会走向“分割的准市场经济”,虽然这种竞争可以有效地促进经济快速增长,但是其与真实的市场经济毕竟存在本质上的区别,从而造成了增长过程中存在的种种问题,并将最终影响中国经济的可持续发展。因此,中国经济增长模式亟待转型。 结合中国的基本制度环境和经济增长机制,本文接着探讨了中国电力产业的运行体制,强调了地方政府主要是省政府在电力产业规制中的地位和作用,特别分析了中国现行基本制度和经济增长机制对电力产业运行体制和改革实践的决定性影响。随后在该运行体制的基础上,本文首次根据中国电力产业的运行体制建立了适合中国国情的电力产业规制理论和规制模型,提出了“双赢互换型规制失效”这一概念,并据此给出了测算电网市场势力的方式和方法,同时探讨了电力市场运行过程中存在的“短缺—过剩”轮回怪圈,地方保护和市场分割以及产业结构的重型化倾向和接入歧视等诸多问题。本文认为,地方政府在规制分权之后掌握了电力产业的实际规制权,在中央政府可以容忍的底线之内,地方政府进行价格和准入规制。中央政府主要凭借政治上的人事任命权来控制地方政府对自由裁量权的行使。鉴于经济增长在政绩考核中的重要性,地方政府对电力产业规制的主要目标就是促进经济增长。在地方政府层面的模拟市场竞争这一基本制度和现行经济增长机制与增长模式的作用下,地方政府主要通过降低电价来实现经济增长的目标。同时,财税激励下的成本软约束导致了地方政府在发电环节的保护和低效行为,电价的降低就主要依靠降低电网的利润来实现,这造成了电网建设的滞后和“厂网分开、竞价上网”改革的失败。这是中国电力规制的基本架构。在这一架构下,还必须要保证电网获得合理的利润,同时,不完美监督造成的高额信息成本也造成了电网对小工商业用户的乱收费、乱加价等滥用市场势力的行为,为了弥补由此带来的产量损失,地方政府要求电网进一步降低对耗电大户的电价并实行近乎完美的监督,作为对电网利润的补偿,地方政府适度提高了电网对这些小工商业用户的电价,纵容了垄断者滥用市场势力的行为,从而形成了“双赢互换型”规制失效,这不同于传统的“利益集团俘获型”规制失效,是现行电力运行体制、规制制度和规制环境下形成的有中国特色的新型规制失效。这就是本文提出的中国电力市场规制理论。 我们认为,现行的电力产业市场化改革的路径可能过于激进,该路径试图完全和快速地建立类似于国外成熟市场经济模式的电力市场,但是却忽视了该路径与现行电力运行体制、规制制度和规制环境以及增长机制和增长模式的激励相容性,从而导致改革遭遇挫折并陷入僵局。作为一种替代思路,一种渐进相容性的改革路径似乎更容易得到切实有效实行,并且同时提高电力市场的运行效率。这种思路首先在于发现现行电力市场存在的主要问题,然后从解决问题的角度(而不是从跨越问题的角度)来借鉴和创新国外的改革措施和成功经验,这种改革路径的目标首先在于完善现行的电力运行体制,而不是推倒了重建,这不仅大大减小了改革的阻力,而且同时提高了运行效率,是当前电力产业改革比较现实可行的一条路径。而本文提出的中国电力规制理论和模型就为这种路径的实现奠定了理论基础,并提供了逻辑起点。 根据该理论,作为规制者的地方政府有激励降低终端用户电价,而且不易被俘获,同时现行规制权力的分配与当前中国的基本制度环境相适应,具有协调运行和激励相容的特征,这是现行电力运行体制的优点,但是现行电力运行体制还存在两个根本问题,一个是发电环节效率低下,造成成本软约束,一方面压缩了电网的利润,另一方面损害了竞争的公平;另一个是输配售环节的垄断导致了电网市场势力的滥用和加剧,一方面,众多终端用户利益受损,另一方面,工业结构趋于重型化,加剧了经济增长模式转型的困难。现行的改革路径试图通过“厂网分开、竞价上网”和“输配分离,批发竞争”来解决这两个问题,并试图建立新的监管机构——电力监管委员会来负责对电力市场的专门监管,但实践证明,这三项改革措施要么效果并不显著(厂网分开,竞价上网和电监会的监管),要么迟迟得不到实施(输配分离、批发竞争),其根源在于脱离或者忽视了中国现实,特别是现行电力运行体制的科学合理之处,而直接照抄照搬国外的改革经验,造成了“叶徒相似,其实味不同”。 紧接着,我们根据中国现行的电力市场结构,从发电、输配售电和政府规制三个方面对国内外相关文献进行了系统综述,同时从这三个方面对已有的电力产业竞争政策、电力产业运行模式、电力产业改革实践和中国电力市场的运行现状进行了总结和描述,提出了中国电力产业市场化改革和竞争政策设计面临的困境。这些困境主要包括:现行增长模式下电力经常性短缺和电价形成机制改革困境;基本制度环境与“厂网分离”等结构性改革困境;地方政府竞争与全国性统一电力市场的形成困境;基本制度设计与输配电网建设滞后的困境;增长模式与终端电价形成机制改革困境;电力运行体制和国外改革经验相悖的困境;基本制度设计与规制机构独立性面临的困境;经济增长机制与规制权力分配的困境;现行电力运行体制和规制重建的困境等。这些困境的提出集中反映了基本制度环境和增长机制对于电力产业改革的重要影响。 最后,在上述所有分析的基础上,我们认为,中国电力产业竞争政策的关键是“输配一体化下的售电竞争”。售电竞争的实现一方面可以使广大用户特别是小工商业用户受益,另一方面又可以使耗电大户的电价恢复到合理状态,这样一种价格结构的理性回归,将从根本上改变中国电力产业的运行格局,并同时促进中国产业结构和经济增长模式的转型,从而打破电力产业改革受制于经济增长模式转型的困境。沿着这样一种改革路径,中国的电力产业将最终在发电侧和售电侧形成竞争格局,而输配环节仍然保持垄断状态,同时为了保证该市场结构的有效运行,还需要进行规制分权,即由电监会负责竞争性市场的培育和维护,而由地方政府(发改委)负责垄断环节的规制和监管,这样一种规制分权,一方面可以使得电监会的权力实现有了新的载体,从而避免了权力转移带来的改革阻力,另一方面又有利于利用地方政府追求区域经济增长的目标取向,从而使其有激励降低电网的租金以降低终端电价,避免了“俘获型规制失效”,同时又消除了“双赢互换型规制失效”的权力根源,并促使地方政府积极发展电网和跨区域的电力互换,从而推动全国性电力市场的发育和完善。这就是本文经过深入的分析和讨论所提出的“输配一体、售电竞争、有效接入、促进转型”的电力产业改革路径和“放开两端、监管中间、规制分权、培育市场”的电力市场竞争政策基本框架。


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