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行政法视野中的公共政策研究

冯威  
【摘要】:本项研究同时着眼于行政法治发展与公共政策实践,试图找到二者内在的关联。在学术研究领域,通常意义上,行政法治与公共政策分属于不同的学科,前者是行政法学的核心论题,而后者则是公共行政学或政策科学的中心词汇。二者的交汇点在于它们均围绕公共行政展开,行政权力的运行过程同时受到上述各学科的共同关注和制度关照,这构成本项研究的基本语境。对研究者而言,关注行政法治,是基于多年来的专业取向和学术旨趣;关注公共政策,则是源于对活在当下的行政法治生态以及行政法学走向更切实的观察和思考。 问题从行政法学理论在作为独立学科体系发展过程中遇到的解读困境展开,提出借助“公共政策”概念与理论予以补充、辅助的思路。本项研究的基本思路是在破解“法律(治)与政策不相容”的伪命题基础上,依据公共政策与法制建立起来的不同类别的关系将行政法治视野中的公共政策分为作为行政方式的公共政策、作为法制特殊形态的公共政策,即“政策法”以及作为特别裁量基准的公共政策,即执法政策三类,并分别论述了三类公共政策对于行政法治的可能贡献。值得说明的两点是,第一,三类公共政策与法制不仅存在由远及近、由内而外的关系,同时也存在由一般到特殊的关系,也就是说,后两类公共政策实际上是相对特殊的公共政策;第二,三类公共政策是在与法制建立连接的特定语境下的系统分类,不宜作切断式单独理解和认知。认识公共政策之于行政法治的意义,目的在于扩放行政法治的内涵和外延,一种具有现实意义的思路是将公共政策纳入法治化的轨道,并为其设计相应的保障制度。 文章的内容分为七部分: 引言部分阐述的是本项研究的源起与意义,是一个提出问题的过程,这个问题就是,行政法治的现有理论和学术方法在公共行政实践中的解释力不足,需要借助其他学科的分析工具来完成。在这一部分中,对针对该命题的既有理论成果作了系统梳理,使研究能够“站在巨人的肩膀上”,并说明了研究的方法、思路以及可能创新与不足。 文章的第一章是“公共政策基本理论”。从公共政策的基本理论入手,不仅阐述了公共政策的内涵,并且对现行法律中的“政策”一词的使用情况进行了“地毯式搜索”般的实证研究,总结出“政策”在法制中的生存样态类别,得出法律从来不排斥政策的判断。“公域软法”的基本主张和研究进展成为公共政策进入行政法治视野的基本背景。在本部分,公共政策从法外走到法内,再进入到行政法治相关理论内,层层递进,也成为研究公共政策与行政法治关系的必要铺垫。 文章的第二章是“作为行政方式的公共政策”。这是公共政策在行政法治视域中的基本面貌,即它是公共行政的基本方式。既然是行政权力运行的结果,公共行政就有必要进入行政法的关注范畴,但现有的行政法学术概念无法准确涵盖“公共政策”的内涵,有必要将该概念纳入行政法学的理论体系。公共政策对行政法治多有贡献,包括对行政法治的规定性与指引性、对行政法治目标的提示与矫正、对法制功能的强化以及对行政审判的影响等诸多方面。但同时我们也必须注意到公共政策对行政法治的掣肘,主要体现为公共政策的冲突,文章选取了具有典型意义的综合配套改革中的“先行先试”公共政策和应急公共政策进行了分析。 文章的第三章是“作为法制特殊形态的‘政策法’”。文章赋予了“政策法”特殊的含义,认为公共政策与法律相互渗透至一定程度形成“政策法”现象,它包含两种基本形式,一种是具有法的基本内容,具有实质约束力,但不具备法律的全部形式要件的政策性文件;另一种是具有法的外在形式,但内容主要表现为政策宣示的法。“政策法”具有理论依据与现实空间,对于行政法治中的行政法法源理论、责任政府观念、有限政府观念等都有更新或深化。 文章的第四章是“作为特别裁量基准的执法政策”。文章对公安部严厉整治酒驾的政策过程进行了解剖式的分析,将其中的“四个一律”规则界定为行政执法政策,即行政机关基于良好行政的需要在法定范围内对裁量权作出的限制性或变通性的规定或指导性意见。执法政策是一类特别的公共政策,它影响的目标是行政裁量权,它属于但又不同于通常的裁量基准的范畴,对行政法治亦有多方面的影响。 文章的第五章是“公共政策法治化建构”。公共政策对行政法治理论与实践多有发展,但公共政策与行政法治之间正向互动关系的建立有赖于公共政策的法治化建设,法治化不等于将公共政策转化为法律,它指的是在一定的历史发展阶段公共政策与法律作为共同的社会治理手段依照法治标准进行的理性构建过程,与公共政策的科学化、民主化有着内在的关联。公共政策法治化以坚持政策与法律共治原则、恪守法律保留、遵守信赖保护、消解政策冲突为基本要求,以公共政策与法制的体系化以及权限制度、程序制度、评估制度、责任制度等建设为要点。 文章的结语重申了本项研究的基本方法和立场,即关注活在当下的行政法,塑造回应型的行政法。


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