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晚清财政竞争与鸦片贸易的经济学分析

马雪  
【摘要】:本文通过晚清财政竞争与鸦片贸易的历史经验分析,探讨了财政分权体制下的政府财政竞争问题。在本文的研究中:1、通过晚清实质性的财政分权引发了中央政府与地方当局围绕财权分割导致鸦片贸易的盛行这段历史,研究没有正式制度跟进的财政分权会导致恶性财政竞争和攫取之手行为,对晚清政府选择鼓励、默许鸦片走私、宣布鸦片贸易合法化的行为给出合理的解释。从经济学角度研究挖掘晚清鸦片贸易这段历史中的各种经济变量的关系,揭示财政分权制度引发中央与地方财政竞争产生的影响,并对这段历史中的财政制度的产生、演变做出解释,这是研究这段历史的一个重要视角。2、分权经济下必然出现的一个问题是财政竞争。财政竞争不仅包括水平竞争,还包括垂直竞争。但是以往的文献很少在标准的分权框架下探讨问题,他们对同级政府之间的水平竞争关注较多,对更能体现分权本质的上下级政府之间的垂直竞争关注不足,本文关注的是中央与地方纵向财政竞争下的相关问题。3、探讨了规范财政分权制度的条件,为当前中国的政治经济领域渐进式改革提供了理论支持。 本文对晚清财政竞争与鸦片贸易的历史从经济视角分析,以财政分权为主线,从三个层次展开。 首先论述了晚清中央地方财政关系与鸦片贸易。晚清中央与地方政府形成了实质上的财政分权,但是它与财政分权本质上的区别在于:中央向地方权利的让渡是被动的而非主动的。地方政府没有明确独立税权,却在事实上在财政收支上拥有部分自主权。这种非正规的,不存在正式的规则来规定各方所享有的税收比例,没有正式的法律、制度来界定和约束统治者、官僚、纳税人之间的权利与义务,它的运行凭借官僚间的默会知识,整个国家的财政税收制度建立在一种“软预算约束”之上。这就导致了晚清地方政府体制外收入作为一种财政收入资金,填补财政收入的空缺,因此地方政府有强烈的激励增加这种收入,不但对农业进行过渡征敛,对商业也开始杀鸡取卵。连年战争使得农业经济落后,管卡林立使得商业发展滞后税赋微薄,而此时鸦片大肆进入中国流通,财政缺口通过默许鸦片走私征收捐纳等非常项收入得以填补。 其次晚清中央与地方财政竞争与攫取之手的路径分析。地方政府对鸦片走私利源的最初控制而获得的体制外收入在中央、地方财政权利之间创造出一个中间地带,地方政府通过这种体制外收入事实上扩大了自己的财政份额。但这种调整一旦超出了中央政府的容忍能力,中央政府将这种体制外收入纳入到国家的正规税收体系中来,凭借政治权利对财政权利进行重新分配。至光绪、宣统时期,国际国内的环境的变迁使中央政府更难履行自己的职能,地方政府职能的扩展为其权利的扩张提供了条件,财权下移朝着纵深方向发展。而中央政府在集中财权的宗旨下,开始对财权下移进行政策调整和制度改革,出现中央与地方争权的局面。晚清争权型的财政关系在事实中形成了税收分享制度,在对鸦片税收的制度变迁中体现的尤为突出。中央政府对鸦片税厘进行了洋药税厘分征、洋药税厘并征、土药税厘的整顿三次改革调整重新强化了中央财政集权能力,将大部分的鸦片税收纳入到正规的预算内,加强了对地方政府体制外收入的控制,同时也形成地方财政收入和支出的巨大缺口,地方政府会寻找新的体制外收入来应对中央集权调整的压力,通过纵容偷税、截留税款来应对地方的财政开支,这使的体制外收入进一步增加,造成体制外收入又对中央财政的挤出,中央政府不得不再次依靠税制改革中强化其财政权利。中央权威的丧失,使地方政府体制外收入无法得到控制,中央财政的失控,迫使中央政府也要寻找新的收入来源,利用尚存的权利与地方进行财政竞争,这种恶性的财政竞争加剧了“攫取之手”。 再次对经济史的简单回顾可以发现当前的“土地财政”模式与晚清政府依靠“鸦片财政”推行的洋务自强、清末新政等自强措施有惊人的相似。近10年来,城区面积扩大、地方基础设施的扩大、土地开发出让和转让高潮的出现,一些地方政府的财政来源过度依赖经营土地获得收入,均是地方政府在分税制约束下主动寻求的一些行为模式,虽然土地财政对推动中国城市化发展功不可没,但也被诟病为房价高涨的罪魁祸首。财政分权制度下地方政府存在税收外的非正式财政活动,以预算外收入来弥补征税的做法,分税制的调整过程并未实现财权和事权的统一和匹配,使各地方政府都拥有更加强烈的激励扩大预算外收入,加大对地区经济的攫取。 晚清中央与地方财政竞争与鸦片贸易的历史的分析,提供了一个财政分权下引发政府间恶性竞争伸出“攫取之手”的案例,“市场维护型联邦主义”注重的是财政联邦制带来的地方政府对“攫取之手”的克制,但是缺乏地方政府的微观基础分析,中央政府与地方政府的竞争及中央政府在整个政府体系中作用的理解,就忽略了分权有效的必要条件,难以分析分权的负效应。 晚清财政竞争与鸦片贸易的历史对当前改革的启示:“市场维护性型财政联邦主义”的文献中都不将地区之间的禀赋差异视为一个问题,虽然这种假设简化了分析,但将此基础视为一个普遍规律,试图推广到所有发展国家和转型国家,这却可能是危险的,当资源禀赋差的地区没有足够的财力来创造软环境,只能通过掠夺来维持刚性的财政开支。没有正式法律制度明确规定中央和地方的权利与义务。缺乏约束的分权,使中央和地方政府的财政权利和义务界限模糊,中央政府可以通过政治集权的优势来扩大其财政份额,而地方政府则可以利用非正式资金体系来进行对财政税收支配权事实上的调整,上下级政府之间没有发展出一套经济和政治的激励来促进地方政府的行为转型,从而没有改变地方政府阻碍地方经济发展的“掠夺性质”。拥有最够权威的中央政府是分权和辖区间竞争能够发挥积极作用的前提条件。分权也许缩短了政府与社会的信息距离,但却拉大了政府间的信息距离,从而加大了中央监督的难度(Rodden,2002).如果中央不够强大,无法有效的协调地方政府之间的关系和执行政府财政纪律,则地方政府很有可能发生搭便车行为和过度放牧行为。


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