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中国地方政府间税收竞争机理及效应研究

刘洁  
【摘要】:长期以来,政府竞争的存在都是不争的事实。一个具备一定的规模的经济体,在信息等因素的约束下,很难通过单一的政府来有效提供最优的公共品,因而需要多级政府来提供。根据委托代理理论,当信息不对称时,次级政府将更容易获得一定的私人信息和相应的自由裁量空间。在这种情况F,无论是何种政体下的次级政府都将会产生各自的利益,并且相互之间为了追求辖区利益最大化展开竞争。因此只要存在多级政府下的分权,就一定会出现地力政府间竞争。这一竞本质上和政体无关。 政府间税收竞争作为政府间竞争的主要形式,主要指政府之间围绕税收资源展开的竞争。一般认为,政府间税收竞争最初是随财政联邦主义理论发展起来的。现代市场经济国家,无论是联邦制还是单一制国家,实行的都是财政联邦主义制度,也就是分税制的财政体制。在我国改革开放之前,实行的是“统收统支”的财政体制,地方政府是作为一个上级政府的执行机构而存在,在发展经济方面既没有动力也没有能力,在这种状况下,基本不存在税收竞争的问题。 改革开放以后,特别是与市场化改革相适应的财政分权的推进和分税制的确立,赋予地方政府一定的剩余索取权,地方政府在财政收支上享有较大的自由,逐渐形成一定的独立经济利益,使其具有一定财政自主权和资源配置权限。这种经济资源占有和支配权力不仅为其推动本地区发展提供了动力,也切实提高了地方政府在政治上的影响力。政治上的分权与财政上的让利使地方财政利益日益凸显,而以经济增长为考量的政绩评价体制更让地方政府间竞争不断加剧。地方政府为了增强本级政府的经济实力,提高辖区福利,以税收为目的或以税收为手段围绕有形或无形的税收资源或其它资源展开了政府间竞争,由此税收竞争在我国开展开来。 我国地方政府长期作为税收竞争的主角,不仅和中央政府竞争税收收入,更常见的是和其他同级政府之间进行激烈的横向税收竞争。由于地方政府不具备设置税种和制定税率优惠政策的决策权,由此中国地方政政府间的税收竞争大都是以隐形税收竞争方式展开的。现实中,地方政府为了吸引外来投资、扩大本地税基、增加地区财政收入,除了制度内的税收优惠形式还采取了各种各样的制度外税收竞争形式和优惠措施,如地方财政返还、对纳税大户给与物质奖励、降低土地出让价格、包揽基础设施建设、提供银行贷款补贴等。还有一些地区甚至擅自扩大减免税优惠范围,自行制定税收优惠政策,放松税收征管力度,甚至以放任企业偷税、漏税、执行不规范的财政补贴等形式来提高本地的税收竞争力和对经济资源的吸引力。,除了税收竞争手段趋向于更加多样化,随着税收竞争的不断开展,税收竞争的范围也扩展到内资、人才、技术最终几乎所有的流动性资源都成为税收竞争的对象。而且各种财税竞争工具手段相互融合,制度内和制度外竞争交叉出现成为地方政府提高自身竞争力的主要趋势。 税收竞争导致地方税收流失、税收秩序紊乱已经显而易见。税收竞争还导致中国区域经济与社会发展的不平衡。重复建设、产业同质性严重、要素间税负扭曲以及经济歧视和资源浪费、生态环境破坏加剧等等问题,不仅造成恶性竞争、资源分散,区域间的资源整合、资源优化配置更是无从谈起。 税收竞争问题已经不单单是经济问题,更是社会问题,税收竞争问题足以引起我们的重视和关注,尤其是中国作为发展中国家,面临向市场经济转轨,在特定的社会体制和经济体制下,考察中国税收竞争问题,尤其是以地方政府为主体的政府间的税收竞争问题具有十分重要的研究价值和实践意义。,本文在汲取国外半个世纪以来的税收竞争研究成果与实践经验的基础上,结合中国地区发展的的特色,在研究中国地方政府税收竞争现状基础上对地方政府间税收竞争的机理进行了剖析,同时对税收竞争引起的效应做出了较为深入的研究和判断,对规范地方政府税收竞争秩序,形成良好的税收竞争环境具有重要意义 基于以上分析,本文主要做了以下工作: 首先,从客观数据和实践经验两方面描述了目前我国地方政府间税收竞争的客观现状。基于经验数据的水平测度和空间相关性检验对地方政府间税收竞争的存在进行统计检验,为中国地方政府间税收竞争的存在提供了直接证据:同时对中国地方政府之间采取税收竞争的相关形式进行归纳和梳理,通过梳理我国目前地方政府间税收竞争的方式,将其划分为税收优惠、财政补贴和返还以及包括降低土地出让金、费用减免以及放松税收征管力度等在内的其它竞争方式。 其次,尝试通过对中国地方政府间的税收竞争成因分析及竞争策略的研究就其机理进行剖析。首先围绕中国地方政府间税收竞争的形成揭示其存在的成因和现实背景;然后通过构建空间计量模型,采用实证分析的方法对中国地方政府间税收竞争的行为策略进行检验,探讨中国地方政府间税收竞争的行为路径。 再次,对税收竞争效应进行了深入详实的研究,从理论模型到实证检验,对中国地方政府间税收竞争对要素的流动、经济增长以及环境污染的影响进行全面的分析。从而对充分认识中国地方政府间税收竞争,以及税收竞争下的要素流动、经济增长与环境污染效应有一个全面的解析。 最后,根据研究结果,从中探索问题的症结所在,有效解决无序的税收竞争所引起的负面效应,为我国地方政府间税收竞争的目标模式和有效路径的设立提供借鉴和参考。 本文的创新之处主要在于 1.采用水平测度及空间相关性统计测算方法对我国地方政府间税收竞争的存在性进行检验。国内不乏对税收竞争问题的研究,也有文章对其存在性进行检验,但很多学者只是简单用宏观税负或者宏观税负与均值的差额来表示。由于宏观税负是受多种因素影响的,直接用其来代表税收竞争程度是不科学的。本文分别采用水平测度和空间相关性检验验证了地方政府间税收竞争的存在,并通过构建空间面板模型分析了地方政府在税收竞争中的竞争形式和行为策略选择,对考察其空间相邻区域税收水平对本地税负的影响更具有严谨性。 2.加入空间加权变量,采用空间计量经济模型对税收竞争的一系列问题做出分析和检验。本文大量采用实证分析,针对税收竞争的策略问题、要素的流动效应、经济增长效应以及环境污染效应等均采用空间面板模型进行了验证。既考虑到时间趋势对地方政府间税收竞争的影响因素,同时关注空间因素对地方政府税收竞争影响,在计量方法选择上更具有科学性。同时弥补了我国在国内税收竞争领域实证研究的匮乏。 3.本文基于“增长”和“发展”的视角分别对税收竞争经济增长效应和环境污染效应进行了研究和探索。从经济增长和环境污染两个维度来考察地方政府间的税收竞争对社会经济活动的影响,剖析中国地方政府间的税收竞争在面对“经济增长”和“可持续发展”两个问题时的效应。对规范地方政府的行为,平衡经济增长和环境污染两者之间的关系,引导地方政府间竞争行为的科学、有序开展具有重要意义。


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