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当代中国政府信任层级差异研究

杨建宇  
【摘要】:政治生活源于人类的交互性需要。政府是社会发展到一定历史阶段的产物,是规范权利义务、达致良政善治必需依赖的重要组织。随着后工业社会的到来,各种地区和全球性问题呈现复杂性、交织性的特征,政府仍是人类迎接挑战、抢抓机遇必须依赖的关键治理主体。“政府之恶”是困挠人类政治生活的一个持久命题,但在可以预见的将来,改革政府机构,提高政府质量,仍是实现“共同善”(common good)的务实之策。政府信任主要指公民认为政府机构具有“做正确的事”(To do right things)的善意和能力,反映了公民对政府理念、行为和绩效的认可和支持。特定政府的信任状况归根结底取决于民众对其抱有怎样的希望和失望,将政府信任保持在一定水平的重要性不言而喻,它不仅涉及特定政府的政治合法性,更与政治共同体内全体人民的福祉密切相关。历史和现实反复表明,政府信任危机不仅易加剧公民与政府的不合作乃至对抗,更会导致政府强制力的频繁使用,造成经济衰败和社会动荡,使政府和公民的关系陷入“负和游戏”(minus-sum game)。政府信任本质为个体态度,有具体的指向和程度的强弱。政府信任的影响因素和发生机理需要从三个方面加以考虑:政府因素、个体因素和中介因素。政府因素主要指政府机构的能力和善意,体现出受信方的可信性;个体因素主要指民众的人格、需求和偏好等,反映了施信者的心理认知特征;中介因素主要指影响个体心理认知的信息环境,考察的是构建政府可信性、影响个体心理认知的媒介手段。国内外相关研究表明,当代中国的政府信任存在明显的层级差异,即政府层级越高,得到的信任越多;政府层级越低,得到的信任越少。考虑到政府信任是一种态度,个体之间或存在差异甚至截然相反,我们可以换一种方式理解这一政治现象,即在信任的“选举市场”上,特定的上级政府较下级政府获得更多的“信任票”(高层政府多于中层政府,中层政府又多于基层政府)——无论是信任者的人数规模还是施信者的信任强度。政府信任层级差异的负效应在于,它使民众在与基层政府博弈时,习惯性地将中层政府、高层政府作为策略性的依靠对象,极大地削弱了基层政府的合法性,加大其治理成本,影响其治理绩效;此外,随着民众同中层政府、高层政府不同形式接触的增多,也会改变对其原有的积极态度,从而最终降低对中国政府机构的整体评价;更为重要的是,级差政府信任格局不利于培养上下级政府基于认同的信任及构建合作伙伴关系,从深层次上损伤国家治理能力。理解是社会科学的重要任务之一,由于社会科学自身特点,以思维为载体的“理想模型”研究方法乃是理解政治生活的重要手段。信任的产生受客体因素、中介因素和主体因素的共同影响。公民对政府是否信任或给予多少信任,虽然本质为公民个体的主观感,但这一主观感却是政府客观表现(如政府质量)、多极中介建构(如媒体宣传)和个体心理认知(如人格特征)等多重因素综合作用的结果。如果将中国的政府信任层级差异作为被解释变量,则解释变量众多,同时,此解释变量与彼解释变量、解释变量与被解释变量之间的相互影响也不可忽视,因而企图将社会作为物理实验室严格控制以求精确测量的努力往往归于失败。政治生活本身的特点、定量研究(或经验研究)内含的局限及社会科学研究的规律决定了模型方法在本研究中具有逻辑上的自恰性。新制度主义范式、政治沟通范式和文化-心理范式对当代中国政府信任层级差异的成因均有一定的解释力,与其将它们视为相互竞争的观点,不如当作彼此补充的理论。中国政府信任层级差异发生模型的建构采用一种综合性的视角,对政府信任层级差异的形成、维持和强化进行了多维度的分析,关注到了制度、文化和媒介在不同层次上的共同作用。具体来讲,政府信任层级差异的一个重要成因在于中国政府层级结构的驱动,这一结构不仅造成了高层、中层、基层政府政治权力的客观差异,也影响着它们善意的总体呈现;此外,在中国特色社会主义政治场景下,由于中国共产党为(长期)执政党,党组织在国家管理和政治权力系统中居于中心地位,党政并未真正分开,以“党管媒介”为重要原则的中国传播管理体制使特定的上级(党委)政府和下级(党委)政府在媒体资源占有上存在明显不同,与下级政府相比,上级政府运用媒体特别是大众媒体进行政治沟通和政策合法化的能力更强,加之大众媒介的舆论监督通常较少针对同级或上级政府,多为自上而下的监督,致使基层政府的失灵状况更容易被民众所感知。在媒体营造的象征性现实中,上级政府往往具备较高能力和道德上的完美,下级政府则能力相对较低并存在道德上的瑕庇,导致个体对高层、中层、基层政府的善意和能力感知出现分化。理解政府信任层级差异生成原因,必须注意政府信任层级差异的客观性、政府信任层级差异的建构性和政府信任层级差异的认知性的区别和联系;最后,因中国传统政治文化集中体现的大一统、人治思维等意识在当代仍有广泛影响,不同程度地影响着国人对高层、中层、基层政府的态度、情感和评价。由于特定的上级政府较下级政府通常更具权威性,从而形成有利于上级政府的独特的民族心理模式。学术关怀和政治决策者需要将关注的焦点从追求高政府信任转移到提高政府质量上来。如果从规范意义上的政府目的来考量,政府信任的良性结构应体现三个明显特征:首先,在特定政治共同体内,政府应以统一而非各自为政的方式提供服务,各级各类政府组织均应具有较高的可信性,显示必要的治理善意和治理能力,以统一、联合、整体的方式作为信任客体在政府信任关系中出现,政府信任图景应是一致的,而不应表现为横向或纵向间政府信任的分散、孤立和破碎;其次,应是包含理性怀疑的明智信任。以信任和不信任双因素观衡量,同政府信任一样,政府不信任具有独特价值,因为政府不信任调整着政府信任的分配,决定着政府信任的指向和边界,可以防范政府背叛的风险,是促进国家治理体系和治理能力现代化的必要构件;最后,政府信任受多重因素影响,有复杂的生成机理,但民主的政府理念和优良的政府质量应为健康政府信任的主要驱动。着眼未来,政府应在重塑组织、文化和采纳新兴技术的基础上,对公民需求和偏好发生的巨大变化作出更好回应。尤其需要指出的是,良政善治的构建及“共同善”的实现,需要有力的政治权力,也需要对政治权力作出必要限制,这对处在转型之中的发展中国家尤具现实意义。自上世纪70年代末实行改革开放以来,当代中国的国家和社会、政府和公民、权力和权利之间的关系一定程度上得到了重塑,作为一个显著的变化,政治权力开始受到限制和规范,公民权利得到人们前所未有的珍视,政府行为遭到更加严苛的评判,政府运行的国内国际环境已大为不同。从某种意义上来讲,今天的政府信任成为问题,并不表明和昨天相比政府做得更差,而是新时代的公民对政府的要求更高,关于“好政府”的标准正发生变化。重塑中国的政府信任需要采取综合性的策略“再造政府”,一是优化政府层级管理。减少政府层级,改善县域治理;厘清权力责任,规范央地关系;培育合作文化,建设整体政府;二是促进政治问责。在强化执政党和政府自上而下同体问责的基础上,重视各类异体问责,促进公民政治参与,加强政治问责立法;三是改善政治传播。确立重视沟通的新型行政文化,大力推进电子政务建设,不断增强政府透明度。着眼未来,中国应结合复杂性时代的特殊场景,努力践行整体性治理理念,积极提供灵活、更具弹性和人性化的公共产品(或公共服务),加强顶层设计和技术支撑,构建信任合作型府际关系,切实增强治理能力,进一步提升政府质量。政府信任是一种至关重要却极其脆弱的资产,在全球化时代,政府信任的赢得是个漫长征途,没有捷径可走,从规范意义上来讲,政府信任的产生应主要来源于民主的政府理念和良好的政府质量的驱动。中国的政府质量近年来已得到显著提高,但国家治理体系和治理能力现代化的探索仍任重道远,这需要各级各类政府部门对强国家、民主和法治作出巧妙平衡,并结合文化传统、发展阶段、优先选项进行妥善安排。中国需要向全球的优秀实践者学习,也需要结合国情,实事求是地开展自主性的创新性实践。在实现这一宏伟目标的过程中,政治决策者的激情和眼光自然必不可少,而源自公民的鼓励和压力亦相当重要。


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