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我国政府法律顾问制度运作的实证研究

郭小亮  
【摘要】:在大谈法治理论的今天,其实梁启超先生早在其《先秦政治思想史》就谈及“法治主义”、“人治主义”。①我们当下谈的法治,其内涵就是要限制住国家和政府的权力,保护私主体的权利。②政府法律顾问制度其实是法治建设很重要的一面,政府法律顾问的核心作用是帮助政府更好的运作权力,为政府及其部门规范的运用行政权力提供服务、解释和专业意见,具体的可以体现在行政法规、地方性法规、政府规章的起草,行政行为中风险的预防,行政调解、行政复议、行政诉讼的介入等等。建设法治政府,意味着政府所有的行政行为都要纳入到法治的轨道上来,政治运作必须实现合法化,政府决策趋于合理化,政府行政行为既符合形式法治又符合实质法治,政府的威信树立了,国家才能长治久安。政府法律顾问制度就是为政府合法性运作注入的一剂良药。大量失范行政行为的存在,政府法律顾问制度重要性愈发凸显。党和政府对政府法律顾问制度建设高度重视,所以建立统一的、规范的政府法律顾问制度迫在眉睫。本文的实证研究方法主要运用的是统计分析法,通过对东部沿海山东省、福建省、浙江省、江苏省,中部湖北省、河南省,西部青海省、四川省、广西壮族自治区的政府法律顾问名单进行分析,统计政府法律顾问的人数及其构成比列。对近二十个省份的法律顾问工作规则进行比较,从全面的视角去观察各省的发展现状,得出各省相同点和不同点,总结相关的条件和内容,希望从中得出规律,对政府法律顾问制度研究有所启发。我国政府法律顾问制度经过近三十年的发展,处于发展中期和过渡期,也是瓶颈阶段。短短三十年我国政府法律顾问制度实现了从无到有的突破,初现成效,逐步成型,但反观相关发达国家的法律顾问制度,差距就很明显。我们没有从整体上去架构,缺乏国家层面的宏观把控,各地区发展也不均衡。通过在中国知网、读秀等检索发现研究的文章很多,但是大部分文章的研究重心集中在法律顾问机制研究,少有进行实证研究。本文尝试从界定法律顾问、公职律师和政府法律顾问等基本概念入手,回顾了我国政府法律顾问的发展历程,包括法律文件的出台历程和各地方对制度的实际运作,发现其中主要存在政府法律顾问人员的选聘不规范、不科学,政府在对政府法律顾问进行功能定位的时候存在偏差,选聘后的管理不规范,政府法律顾问对政府事务的介入不足,政府对政府法律顾问缺乏信任,政府与政府法律顾问之间存在利益冲突,当前我国政府的法治需求与政府法律顾问制度的发展不匹配等这些问题。然后对山东省等政府法律顾问名单进行分析,统计政府法律顾问的人数及其构成比列。也对近二十个省份的法律顾问工作规则进行比较,得出任职基本条件的异同点,总结各个省的解聘事由、考核的细则,评价各个省的机构设置及其异同点等。同时分析政府法律顾问制度的功能定位问题,政府法律顾问应当是政府法律事务的服务者,兼具监督成分,而当前我们把政府法律顾问当作政府事务的救急队、灭火员。政府法律顾问在实际功能上具有两面性,须区分积极功能和消极功能,关注政府法律顾问可能存在的消极一面,避免制度上带来的伤害。政府法律顾问的权利、义务和职责也要给予明确,以便于更好的管理。文章最后对完善政府法律顾问制度提出一些不成熟建议,包括设立首席法律顾问制度和探索智库建设,实行等级管理、档案管理和团队化运作,建立合理的评估体系,政府法律顾问制度纳入政府的行政政绩考核等等解决路径。


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