当前我国“合署办公”机制的基层实践研究

【摘要】：“合署办公”是中国党政机构中较为特殊的编制组织形式,广泛存在于政治过程的多个系统和领域,并多次进入中国政治体制以及行政机构改革的正式序列。“合署办公”不同于“合并”,也不同于“一个机构、两个牌子”,尽管在组织外貌上常常趋同。“合署办公”是指两个或多个工作性质、职责内容高度相似或密切相关的机构集中在一起办公的组织形式,这种形式对外体现出两个或多个部门(牌子),对内实行统一指挥调度,从而实现机构职能整合、组织精简高效的目的。由于实行统一指挥调度,合署各部门的领导成员通过兼任的方式整合、组成一个统一的领导班子,而各部门则保持各自的组织编制和基本特点,因此不同于“合并”带来的完全“归一”,因此也不是严格意义上的“一个机构”。在中国政治生活中,“合署办公”呈现出党内机构间合署、党政机构间合署、行政机构间合署、党社组织间合署以及政社组织间合署等类型。从“合署办公”历史沿革的轨迹来看,这一组织模式与中国现代国家建设和政治体制改革密切相关。从新中国建立初期的“有限的尝试”,到改革开放后的“恢复与发展”,再到党的十八大以来的“普及运用”,“合署办公”在一定意义上成为观察中国现代民族国家建设的有益“窗口”,也成为中国政治体制、行政体制等改革的技术性工具。“合署办公”的存在与发展不是偶然的,而是以其独特的功能优势为前提条件的。基于国家治理现代化的历史场域,“合署办公”在当前我国基层治理过程中发挥着重要作用,主要体现在:促进党政关系规范化、促进政府部门间治理协同化以及增强国家治理的实效性。当然这一较为独特的组织模式在实际运行中也产生一些衍生性负面效应,包括给权力的制约和监督、部门纵向间联动等带来一些障碍。因此我们应较为全面地把握“合署办公”带来的双面价值效应。因此基于国家治理现代化的目标指引,我们需要采取措施完善“合署办公”的设置与运行机制,使其更好的嵌入到我国基层实践的制度逻辑。具体而言,要确立“合署办公”实施的科学化、法制化原则,规范“合署办公”的设置流程,促进“合署办公”实施门槛的标准化;此外还要规范“合署办公”运行后的过程机制,促进运行过程的科学化、规范化、高效化。