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空间善治:转型期城市邻避型空间冲突及治理研究

王玉龙  
【摘要】:随着社会经济的发展和公民权利意识、环境意识的提升,“不要建在我家后院”的邻避现象逐渐成为我国城市面临的典型治理挑战。尽管近年来城市转型逐渐推进,指向对邻避现象背后“增长主义”城市发展逻辑的终结,但后者诱发的邻避现象却在这一过程中呈现出“普遍化”“常态化”“地方化”等新的发展态势,并进一步成为制约城市转型发展的阻力,使得转型城市面临“新邻避情境”。邻避现象的新态势反映了在产业布局、公共设施建设等城市空间利用中,多元主体围绕空间的生产与利用所形成的冲突,由此邻避冲突可以说是城市转型中一类典型的空间冲突。伴随着城市的发展转型,邻避现象逐渐超越其群体性抗争行动特征带来的“维稳”主题,成为制约城市产业布局与升级、阻碍城市基础设施和公共服务提升的显见转型阻力,并导致城市转型中地方政府治理目标同治理效能间的异化。这要求立足于转型期邻避现象的问题呈现、城市转型的空间实质、基于社会发展而非社会维稳的冲突治理,以考察转型城市“新邻避情境”的治理议题。邻避治理逐渐超越如何回应和化解冲突本身,而指向如何通过对邻避冲突的治理推进社会转型与可持续发展,即在当前城市转型的空间重塑过程中,如何通过对邻避型空间冲突的治理,实现城市可持续的转型与发展。考察城市转型的空间实质是分析邻避型空间冲突的理论起点。当前城市的转型实际上就是城市空间重塑的过程。品质化发展和现代化治理,是当前城市转型的主要进路,前者指向“生产怎样的空间”,后者则指向“怎样生产空间”的问题,这是考察邻避型空间冲突必须回应的时代背景。在理论上说,城市空间生产的建构性认知特征和政治性过程特征,内在地存在着空间冲突的张力,空间生产理论对这一问题的揭示,成为解释邻避型空间冲突的理论基础。在此基础上,邻避型空间冲突从概念上看,呈现出三个方面的理论内涵,一是将冲突的起点从设施的属性拓展至设施推动的地方邻避空间生产,以及这一过程对地方空间“交换价值”和“使用价值”的开发和利用方式;二是将冲突的性质拓展至多元主体所展开的空间抗争;三是将冲突的治理延伸至城市尺度的发展价值实现和空间治理。在邻避空间的生产中,基于不同空间利用方式中产权关系的差异,可区分为“增量型”和“存量型”两类具体的邻避空间生产情境,两类情境下的邻避空间生产在空间利用方式、主要设施类型等方面的情境表现各不相同,对于城市发展带来的冲突影响和治理挑战也有所差异。这意味着在邻避空间生产中,多元主体的认知差异和行动冲突发生的逻辑也有所差异,进而两类情境下的冲突治理往往意味着地方政府差异性的治理路径、治理策略和治理工具关注。“增量型”邻避空间生产表现为通过设施的规划建设决策,将邻避空间嵌入到既有的地方空间社会结构之中,由此引发空间抗争,也是当前最为普遍的邻避型空间冲突形式。由于“增量型”邻避空间生产及冲突情境呈现出明显的“截面式”特征,因此综合考虑情境特征、设施类型、案例特征等因素,选择四起典型案例进行跨案例比较研究。研究发现,“增量型”冲突主要围绕“建设决策”这一焦点展开,“公众—政府”之间的空间冲突是其重要的抗争形态。空间抗争的权利诉求集中在经济利益与决策参与等方面,针对设施所带来的负面影响获得财产补偿、了解决策过程。空间抗争的权力诉求集中于建设决策制定中行政权力运作的合法性与合理性,在此基础上通过否认程序的正当性以拒绝由此产生的地方空间生产结果。空间价值诉求则强调新建设施所推动的地方空间生产的非正义性,通常涉及决策程序同政策质量、精英利益与公众需求、决策立场与地方实际等方面的脱节。针对空间冲突所采取的治理行动,也面向差异化空间诉求形成了多元的治理举措,面向财产权抗争的空间治理主要寻求地方公众经济利益关系的重塑,面向财产权抗争的空间治理则试图寻求信息供给下的认知重塑,而面向权力抗争的冲突治理则试图瓦解和重构抗争权力的动员基础,面向价值抗争的空间治理则试图寻求空间生产决策程序正义的论证。总的来说,“增量型”邻避空间生产中的冲突及其治理,主要在于对相关的发展决策进行解释辩护以争取公众认同与地方支持,弥合政府、公众之间的空间关系。同时,地方政府常常选择将设施运营方、建设方纳入治理伙伴,利用后者提供的建设优化、技术解释、运营保障寻求有效的空间治理。“存量型”邻避空间生产主要表现为在城市发展进程中,由于地域扩张和人口集聚等因素,许多原本地处城市偏远地区的既有设施逐渐被城区建设所包围,其生产过程中的环境影响因而逐渐演变为邻避空间,成为当前转型城市邻避型空间冲突的新趋势。由于“存量型”邻避空间生产及冲突情境呈现出明显的“历时性”演化特征,因此选取一起地方上的“呼吸之争”事件进行个案考察。研究发现,“存量型”冲突主要围绕“设施运营”这一焦点展开,并且随着从日常性污染到安全事故暴发的风险加剧,空间冲突的表现与抗争逻辑也不断升级,集中表现在空间冲突从针对生产运营活动结果、以健康权为代表的空间利益抗争、频发但议题和冲突规模有限的“常态化”抗争向“激烈化”冲突转变,后者在权利维度上,表现为地方公众对当前空间生产过程所生产出的空间结果的权利诉求,包括对所受空间影响的知情权、对空间冲突主体的监督权、以及推动空间结果调整的政策参与权等;在权力维度上指向地方公众、企业、地方政府等空间主体分别利用话语、经济、决策等权力资源,试图推动最大化满足自身空间需求的空间建构;在价值维度上,表现为对空间结果非正义性的价值争论。对“存量型”邻避空间生产中的冲突治理,地方管理者主要试图将空间冲突纳入企业运营优化为枢纽的治理框架下,通过应急性的监管、处罚以快速回应和平息动员起来的社会力量与舆论不满;采取日常性、常态化的监管行为与监管机制,以识别冲突风险并及时动态回应;通过引导企业转型升级在客观上削弱邻避空间的地方影响,以地方社会结构调整、空间重塑消解空间冲突的动员基础。邻避空间生产的差异化情境带来了多元化的空间主体关系、差异性的主体空间认知和多维度的公众抗争指向,地方政府因此面临着复杂性的治理要求和治理挑战。复杂性的治理情境也随之导致了空间主体间复杂的行动方式,多元主体在邻避型空间冲突及治理互动中,交织着管理主义与发展主义的双重驱动,邻避型空间冲突的治理也由此涵盖了基于结果的空间概念差异弥合、基于过程的共识塑造机制建设、基于发展的社会融入与身份认同等多重导向。对邻避型空间冲突中的治理工具考察发现,一方面在具体情境中仍存在“干预性有余,协同性不足”“管理导向有余,发展导向不足”等问题,另一方面,国家治理现代化进程中的政策变革,也推动了邻避型空间冲突相关治理工具的优化发展趋势。因此,邻避空间治理实际上就是在结果导向下弥合空间概念差异,在过程导向下构建共识塑造长效机制,在发展导向下实现城市融入与身份认同,并由此将邻避型空间冲突相关治理工具的改革趋势,切实转化为面向邻避型空间冲突的治理效能提升。一是规划品质提升下的空间要素配置优化,充分发挥“国土空间规划”在邻避空间治理中的基础性优势,在差异化治理情境下保障规划工具所发挥的治理效能;二是依托决策优化的共识塑造长效机制建设,以邻避空间治理推动制度优势向治理效能的充分转化,完善邻避设施空间生产的决策机制,优化邻避治理体系,发挥社区在决策优化中的治理潜力,提升邻避治理能力;三是以邻避设施为纽带的空间利益共同体与城市融入,在邻避空间生产中推进地方公众基于“效益共享”的空间概念建构,建构依托回馈机制的效益共享空间关系,推进共享发展的空间要素重构。


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