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贫困县财政涉农资金整合效应评价及其优化

杨广勇  
【摘要】:农业、农村和农民问题是关系国计民生的根本性问题。2004年以来,中央一号文件持续聚焦“三农”领域,相继作出了农村税费改革、新农村建设、农业供给侧结构性改革等一系列重大决策部署,财政支农政策力度不断加大,有效保障了我国粮食安全,促进了农业农村发展。然而,地方政府自有财力供给不足和大量财政资金沉淀并存的矛盾相当普遍,财政资金配置低效问题在涉农领域表现尤为突出。为优化财政涉农资金配置,集中有限资源完成脱贫攻坚任务,中央政府于2016年启动支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点,将纳入统筹整合范围的中央财政涉农资金按照原渠道下达,但资金项目审批权限完全下放到贫困县,由其按照权责匹配原则自主实施。贫困县财政涉农资金整合,是在现有财政体制框架下政府间财政关系调整和地方预算管理制度改革的一次重大创新。鉴于此,论文尝试从财政分权视角构建财政涉农资金整合效应的传导机制,客观评价贫困县财政涉农资金整合效应,提出进一步统筹整合财政涉农资金的政策建议,以期为我国加快建立现代财政制度,实现脱贫攻坚与相对贫困纾解的有序衔接提供决策依据。理论上,财政涉农资金整合的渠道主要包含中央和地方各级政府之间的纵向整合和各级政府部门之间的横向整合,这是由预算管理体制特别是财政分权特征决定的。财政涉农资金整合涉及决策主体、审批主体、实施主体、监督评价主体。根据公共产品理论、财政分权理论、公共预算理论,财政涉农资金整合能够深化预算管理体制改革,助推现代财政制度的建立,而且可以促进农业供给侧结构性改革,提高农业供给质量和增加农民收入。聚焦农业产出和农民收入,财政涉农资金整合可以通过政府间权责的合理划分和财力的协调适应、部门间职责的分工配合和预算管理职权的统筹整合产生增产效应,通过购买性支出间接渠道、转移性支出直接渠道产生增收效应。从政策变迁看,财政涉农资金整合自2013年以来逐步由地方自主探索转变为区域整体推进。通过财政涉农资金整合的整体情况分析发现:财政涉农资金总体规模庞大且保持增长态势,但其高速增长难以持续;地方政府在涉农领域对中央转移支付的依赖程度相对更高、财政分权程度相对更低。进一步通过湖南省和安徽省两个不同类型贫困县的典型案例分析发现:在整合资金的使用方向和项目配置方面,均以基础设施建设、农业生产和产业发展为主,其中基础设施建设项目资金规模在2019年均提升了 60%以上,而农业生产和产业发展资金配置相对不足,其中湖南省洞口县产业发展项目资金出现36.65%的降幅;在整合资金的项目选择依据和绩效考评方面,均建立了脱贫攻坚项目库管理制度,且编制了绩效目标,但均存在着项目库资金缺口过大、绩效管理链条不全等问题。为实证分析贫困县财政涉农资金整合对农业产出和农民收入的影响,基于2013-2018年中部四省229个县域面板数据,构建了双重差分模型。研究发现:贫困县财政涉农资金整合能够显著提高农业产出水平,即产生增产效应,贫困县的人均农业总产值增长率较非贫困县可提高1.47个百分点;不同类别的贫困县产生的增产效应均是显著的,但存在明显差异,国家扶贫重点县最高,增产效应高达2.55个百分点,连片特困地区县次之,达到1.22个百分点,省级扶贫重点县最低,仍达到1.04个百分点;贫困县财政涉农资金整合未能直接促进农民收入的增长,即直接的增收效应并不显著。进一步引入中介效应模型检验贫困县财政涉农资金整合效应的传导机制,研究发现:贫困县财政涉农资金整合未能通过提高农业产出水平促进农民收入的增长,农民增收的产业基础仍不牢固;政府间转移支付和地方财政涉农支出的增长表现为遮掩效应而非中介效应,增产效应被政府间转移支付的增长遮掩了 5.5%,增收效应被地方财政支农支出相对规模的增长遮掩了71.18%,适度规模下的转移支付结构优化和涉农投入绩效提升更为可取。最后,提出促进财政涉农资金有效整合的政策建议,具体包括:中央政府层面,加快涉农领域财政事权和支出责任的合理划分,深化中央对地方转移支付制度改革,推进财政涉农资金实质整合;地方政府层面,推动地方涉农部门职责的分工协调,深化地方各级政府预算管理制度改革,支持农村一二三产业高质量融合发展;配套政策层面,通过加快财政转移支付、预算绩效管理等立法进程,提升财政治理法治化水平等。本研究的创新点主要体现在:(1)尝试从财政分权视角构建财政涉农资金整合效应的传导机制,并引入中介效应模型进行实证检验。首先,从预算管理体制特别是财政分权特征出发,尝试构建财政涉农资金整合效应的双向传导机制,即中央和地方各级政府之间的纵向传导机制、各级政府部门之间的横向传导机制,其可通过政府间权责的合理划分和财力的协调适应、部门间职责的分工配合和预算管理职权的统筹整合产生增产效应,通过购买性支出间接渠道、转移性支出直接渠道产生增收效应;其次,引入中介效应模型,分别从政府间转移支付和地方财政涉农支出验证财政涉农资金整合效应的传导机制。研究发现,政府间转移支付和地方财政涉农支出的增长表现为遮掩效应而非中介效应。(2)运用双重差分准自然实验方法客观评价贫困县财政涉农资金整合效应。贫困县财政涉农资金整合是我国首次由中央政府直接推动的涉农资金重大改革试点,对于加快财税体制改革和推进农业供给侧结构性改革具有重要意义,但实施四年多以来,相关的实证研究尤其是因果推断研究在现有文献中是鲜有涉及的。本研究在梳理我国贫困县政策和贫困县财政涉农资金整合政策的基础上,从粮食主产区中部四省选择了 129个贫困县和100个非贫困县共229个县1374个观测样本,运用双重差分准自然实验方法发现,贫困县财政涉农资金整合具有显著的增产效应,但直接的增收效应并不显著。(3)发现连片特困地区县财政涉农资金整合增产效应的异质性。按照处理组样本贫困县类别进行分类检验,发现不同类别的贫困县在财政涉农资金整合中产生的增产效应存在显著差异,连片特困地区县的增产效应低于国家扶贫重点县,但明显高于省级扶贫重点县。考虑到连片特困地区县农业生产成本等因素,这一结论更具积极意义,尤其是对于未来推进深度贫困地区发展乡村产业,改善相对贫困状况,具有较强的政策含义。


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