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积极老龄化视角下中国长期护理保险政策研究

孙敬华  
【摘要】:随着长寿时代的到来以及失能老年人口规模的迅速扩大,中国传统的老年长期照护模式面临困境。老年人口的失能风险已成为摆在政府和社会面前的严峻挑战。为积极应对老年人口的失能风险,中国政府启动了长期护理保险制度试点工作,鼓励试点城市探索具有本土化意义的长期护理保险制度。虽然政府及学界都强调要总结试点经验,但现阶段对于试点城市长期护理保险政策的总体现状、已形成的共同特征以及存在的共性问题仍疏于研究,特别是在积极应对人口老龄化国家战略背景下,长期护理保险政策在多大程度上践行了积极老龄化理论的相关研究还比较缺乏。基于此,本文以积极老龄化理论为研究视角,结合政策产出模型,分析了30个试点城市颁布的长期护理保险政策的总体现状、共同特征以及存在的共性问题,并就如何推进中国长期护理保险制度的发展也进行了探索。具体来说,主要内容如下:首先,基于积极老龄化理论以及政策产出模型,构建了长期护理保险政策分析框架,由参与、健康和保障三个维度构成。(1)参与维度是指维护失能老人获得福利并根据个人需要参与到为其提供的长期照护服务中的机会与权利,即长期护理保险政策的社会分配基础,具体包括参保范围、保障对象、失能认定的标准与主体三个部分。(2)健康维度是指为失能老年人提供健康和社会服务的长期照护服务供给体系,该体系由社会供给类型和输送系统构成。其中社会供给类型进一步细分为服务项目、服务形式、待遇给付标准三个部分;输送系统可以分为政府部门、长期护理保险经办机构、定点护理机构以及非正式照护主体。(3)保障维度是指为失能老人解决长期照护服务费用问题的筹资模式,主要包括筹资渠道、筹资形式与标准以及启动资金三个部分。其次,运用长期护理保险政策分析框架对30个试点城市长期护理保险政策的发展现状及其共同特征进行了比较分析。(1)30个试点城市长期护理保险政策的发展现状可以总结为以下内容。其一,在参与维度,一是参保范围主要依据基本医疗保险的覆盖范围确定;二是保障对象取决于处于失能状态的时间长度、失能失智程度、接受长期照护服务的场所以及缴纳医疗保险费用的时间长度四个方面的限制因素;三是失能评估工具主要有三种,《日常生活活动能力评定量表》、_I《中华人民共和国民政部行业标准:老年人能力评估》以及当地自主建立的综合性失能评定标准;四是评定主体主要包括保险经办机构、劳动鉴定委员会、第三方评估机构、定点护理机构、商业保险机构以及鉴定专家。其二,在健康维度,一是服务项目主要包括生活照护、医疗照护、预防性照护、康复照护以及心理疏导;二是服务形式可以分为定点机构照护(医疗机构照护、养老机构照护)、居家照护(居家上门照护、居家自主照护)以及失智专区;三是待遇给付标准可以分为按比例给付、定额给付或者差别化补偿方式。其三,在保障维度,一是最为普遍的筹资渠道包括基本医疗保险基金和个人账户的划转、政府补助以及个人缴费;二是筹资形式主要有比例筹资、定额筹资和混合筹资三种;三是大多数城市都具有长期护理保险的启动资金。(2)试点城市长期护理保险政策的共同特征是,其一,在参与维度,长期护理保险政策是一种以诊断差异为社会分配基础的补缺型社会政策;其二,在健康维度中,试点城市采取了以服务福利为主、现金福利为补充的事后补救型风险应对策略;福利输送系统属于决策、执行与输送职能相互独立的国家主导型;其三,在保障维度,筹资模式是现收现付制的社会保险型,主要依托于医疗保险。再次,基于积极老龄化理论审视现阶段30个城市的长期护理保险政策,发现了一些共性问题。(1)参与维度的社会分配基础方面存在的主要问题包括:未将城乡居民纳入覆盖范围、将重度失智老人排斥在福利申请者之外、失能认定评估工具结构简单、失能评估等级的设定粗略且不统一、缺少独立且专业的失能等级评定机构。(2)健康维度的社会供给类型方面存在的主要问题有:预防性策略缺失、服务供给内容的精准度较低;福利输送系统的主要问题是:忽视了社区的重要作用,以机构照护为核心的服务输送布局难以解决长期照护供需失衡的难题。(3)保障维度的筹资模式面临的主要困境:筹资主体缴费能力有限、待遇给付与个人缴费存在不一致性、以长期护理保险为核心的筹资模式面临较大争议。接下来,本文梳理了荷兰、德国和日本三个长期护理保险制度较为先进国家的实践经验并从中得到了以下启示:(1)在参与维度,三个国家的覆盖范围根据运行状况进行调整,总体上荷兰和德国覆盖了全体公民,日本主要针对老年人;三个国家都建立了统一的评估体系;失能老人都具有福利给付形式的自主选择权。(2)在健康维度,重视非正式照护的发展;社区在长期照护服务供给中作为服务系统中枢,将居家照护、机构照护与非正式照护连接与整合,解决了服务供给碎片化的问题;在服务供给中加强服务质量监督;注重预防性策略;三个国家在长期护理保险制度立法之前都允许一个“准备”阶段,为制度正式运行储备服务供给者。(3)在保障维度,一是专项筹资专项使用,增加了引入这项计划的可行性;二是将资金从更大的政府预算分离促使长期护理保险的融资不会与军事、教育、基础设施投资等优先项目产生直接的冲突。三是三个国家都是以长期护理社会保险作为基础筹资模式,同时还采取了其他方式作为补充。最后,提出了中国长期护理保险制度的推进策略。(1)遵循分配正义的基本价值取向,奉行机会平等、利益与责任同等分配、分配标准和程序合理以及纠正不公四项原则。(2)在参与维度,需要完善失能评估体系、扩大失能老人自主选择福利内容的权利以及政策性支持老年人参与长期照护服务供给。(3)在健康维度,通过共同推进社区照护服务体系建设、基于生命历程的跨部门服务供给机制的构建以及促进正式照护与非正式照护相结合的方式,发展在地化的整合照护服务体系。(4)在保障维度,构建多层次长期护理保障制度体系,其中长期照护补贴制度是基础,长期护理社会保险制度是核心,长期护理商业保险是重要补充。


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