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我国贫困治理中的政府人力资本投入作用研究

程峥  
【摘要】:贫困是一种全球性的社会经济现象,是发展中国家乃至发达国家和地区普遍存在的世界性难题,构成了当代最常见且最具挑战性的全球问题之一。中国共产党把扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置,组织实施了人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战,创造了人类减贫史上的奇迹:1978年以来,共计七亿多人摆脱贫困,对世界减贫贡献率超过70%,提前10年实现联合国2030年可持续发展议程中的减贫目标。中国2020年全面建成小康社会、2021年顺利完成了脱贫攻坚目标任务,进入向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。我国减贫成果来自于扶贫开发政策与经济高速增长的共同作用,同时我国在许多方面所具有的制度特性,又为脱贫攻坚成果提供了保障。纵观我国贫困治理历程,尤其是精准扶贫战略实施以来,在党的领导下,充分发挥政治优势和制度优势,构筑全党全国全社会扶贫脱贫攻坚合力,建立起了中国特色的脱贫攻坚体系。贫困治理中的有益经验表明人力资本投入起到了巨大的作用,扶贫工作重点由过去单纯重物质资本开发建设转向更加注重人力资本投入。人力资本投入在提升个人收入、促进社会经济发展的同时,也是解决贫困问题的重要出路。为此,通过研究人力资本的不同投入途径对贫困治理绩效产生的影响,分析作用效果与内在机理,于新发展阶段我国调整贫困治理措施,有极其重要的理论意义和实践价值。政府人力资本投入指的是政府作为主体,进行物质资源、政策保障等相关投入和支出,通过正规教育、培训、社会保障和迁移就业等投入方式,直接改善或者间接提高劳动者的劳动生产能力,达到劳动者自身素质和技能的提高、收入的增加以及达到整体人力资源的质量提升的效果。通过梳理文献,整合国内外有关贫困与人力资本的研究,从贫困的历史起源、主要类型、治理模式和人力资本的投入途径、作用方式等去分析政府人力资本投入对贫困治理的作用,形成研究的基本论点——我国贫困治理中政府人力资本投入的作用,并围绕这一研究主题,采用定性研究与定量研究相结合的方法开展了以下四个方面的研究工作:一是从理论视角分析了贫困治理中政府人力资本投入的作用,形成本文的理论基础和研究起点。阐述贫困的类型、测量和治理,了解政府人力资本投入主体及效应,详细分析各投入途径,即教育培训、社会保障与迁移就业,对贫困治理的理论作用,据此构建理论分析框架,以夯实研究的理论基础。二是从历史角度分析了我国贫困治理历史阶段及政府人力资本投入在其中的作用。首先,归纳了贫困治理的五个阶段,包括:1949—1985年的保障生存阶段、1986—2000年的解决温饱阶段、2001—2013年的巩固温饱阶段、2014—2020年的全面建成小康阶段和2021年以后的新发展阶段。在贫困治理的不同历史阶段中,政府实施了相应的贫困治理举措,取得了显著的减贫成效。其次,由于2021年以后我国的贫困治理目标具有从绝对贫困过渡到相对贫困的新变化,分析出相对贫困存在的相对差距大、公共服务不均等、特殊群体贫困等表现和多维性、流动性和相对性的特点,以及新发展阶段的贫困治理工作需要应对的减贫重点和方向。从人力资本投入的教育培训、社会保障、迁移就业视角审视,总结出我国以往治理贫困的历史经验,为未来的相对贫困治理提供有益启示,形成研究的历史和现实基础。三是从统计分析角度评估了政府人力资本投入的贫困治理绩效。从政府人力资本投入治理绝对贫困和相对贫困两个角度,构建统计分析模型,评估我国教育培训、社会保障和迁移就业投入(由于官方统计口径的归类,人力资本投入方式在统计分析部分被划分为教育培训、医疗卫生和社保就业三项)对治理贫困的作用。研究结果表明,在绝对贫困治理绩效方面,人力资本的投入显著降低了贫困发生率,提高了人均收入和消费水平,但政府人力资本投入与绝对贫困并非简单的线性关系而是U型关系,体现在人力资本投入对消除绝对贫困的效用出现先上升、后降低的特征,其治理效用的发挥存在门槛效应。在相对贫困治理绩效方面,政府人力资本投入对城乡差距和居民收入差距的治理结果存在不确定性,即当前政府的人力资本投入并不能有效缓解相对贫困,甚至可能会导致状况恶化。四是从质性访谈的角度深入挖掘人力资本投入对绝对贫困和相对贫困的治理效果、局限及成因。经过深度访谈,结合已有研究,发现教育致贫陷阱、贫困户个人生活境况、单纯依靠社保投入,以及迁移就业中的歧视问题等解释了政府人力资本投入与绝对贫困之间U型关系的成因;贫困治理的政策导向、非均衡发展战略与个体能力阐释了政府人力资本投入难以消解相对贫困问题的内在机理,这为相对贫困治理中政府人力资本投入作用式微提供了合理解释。质性访谈发现的贫困治理局限成因,不仅为当前政府治理贫困行为、注意力分配、减贫绩效产出的研究提供了可借鉴的思考方向,也为从政府人力资本投入的角度出发更新已有的贫困治理措施贡献新的对策措施。在理论分析和历史分析的基础上,通过统计分析得到了翔实可靠的研究结果,并结合质性访谈深度挖掘后,据此提出了全面建设社会主义现代化新发展阶段政府人力资本投入贫困治理的五条创新措施:一是界定政府人力资本作用发挥的目标群体——即贫困人口,结合我国贫困治理现实,提出了从相对贫困和多维贫困两个角度思考如何构建贫困标准,以实现人力资本更精确的投入治理贫困。二是调整政府人力资本投入治理贫困的基本方向,优化不同贫困类型的治理结构,继续发挥治理绝对贫困的作用,巩固已有脱贫攻坚成果,深化乡村振兴战略;扩大治理相对贫困的作用范围,调整投入方式,坚持农村农业优先发展的理念。三是提升人力资本质量的教育措施,增强教育意识,改善教育理念;持续加大教育投入,实现教育的城乡均等化;从教育的年限、质量和覆盖率等方面提升整体水平。四是推进劳动力就业创业的迁移策略,着力于落实鼓励劳动力迁移的政策保障;完善就业创业的信息管理和公共服务体系;打通人岗匹配的迁移就业渠道;构建产业扶贫、技能培训和就业创业扶贫协同推进机制。五是通过保障范围更加全面化、城乡保障更加一体化、贫困地区的公共服务水平更加全面化来健全社会保障。以便于更全面、更有针对性地帮扶贫困人口,最终实现减贫、脱贫,达到现代化、实现共同富裕,完成第二个百年奋斗目标。


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