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政府规制、政府职能与公共物品供给效率研究

于国安  
【摘要】:公共物品的特性及其效率标准,要求公共物品的供给采取集体供给方式。在现代社会中通过政府来供给是最重要的公共物品供给方式,因而公共物品的供给与政府、政府职能、政府活动的效率等问题密切联系在一起。现代政府规制理论建立在比较完善的市场经济体制基础之上,其对政府活动的研究是以一个成熟的竞争性市场环境为前提的。讨论我国的政府活动和规制问题,必须立足于我国的具体情况,从我国政府职能的界定和转换入手,将政府职能界定、政府职能与政府规制结合起来,才有可能得到具有现实意义的结论。因此,从理论上正确界定公共物品的范围和政府职能定位,研究分析并采用符合我国实际的供给方式和规制方式,在公共物品供给的某些领域特别是城市公用事业中打破垄断、引入激励机制和竞争机制,对于提高公共物品的供给效率和社会资源的配置效率,更好地满足广大消费者的需求至关重要。这也是论文的主要价值和研究目的。 现代政府规制与公共物品供给的效率密切相关。规制就是政府对微观经济主体决策活动的影响和干预,它直接影响一个经济体系中公共物品的供给效率。因此,研究公共物品的供给效率就必须研究政府规制问题。从根本上说,规制是一种政府行为。规制活动产生以后(现代规制活动最早出现在1887年美国对铁路业的干预),规制理论需要回答的首要问题就是为什么需要规制,为何要对自由竞争的市场机制进行政府干预。规制活动产生的最初原因是为了纠正市场失灵,提高经济活动的效率,维护社会整体利益。规制的实践与理论的发展表明,没有任何理由可以认为政府实施规制活动的目的是为了维护社会整体利益。因为任何微观经济主体作为理性的经济人,都有追求自身利益最大化的动机,政府也不例外。政府本身也存在着失灵,加上产业间替代竞争的加剧,规制成本增加,以及技术经济条件的变化,使得政府经济性规制的理论依据逐渐减弱,20世纪80年代出现了放松规制的新趋势。但由于现实市场的可竞争性总是不完全的,规制仍然是必需的。规制的形式不同,其效率也存在差异。规制形式在实践中经历了由最早的 山东大学博士学位论文 价格规制到激励型规制、协商型规制等多种形式的发展变化,其演变过程同时也 是规制活动本身的成本逐渐降低、规制活动效率逐渐提高的过程。设计和选择恰 当的规制形式,有利于降低因寻租设租和自然垄断造成的效率损失,减少规制活 动本身的成本。对作为公共物品的城市公用事业,不能只从效率角度考虑,还要 考虑公平问题。关键是要把企业利益和社会整体利益统一协调起来,这样才有可 能实现规制活动的初衷。 政府职能总是与公共物品供给相关联。在公共物品的分析框架下,政府的职 能定位就是为全体社会成员提供公共物品,既包括与人们现实生活直接相关的实 物型公共物品,也包括在经济和社会事务中具有重要作用的制度型公共物品,以 及调节区域间公共物品供给的差异。计划经济和市场经济的体制和运行机制不同, 政府供给公共物品的种类、方式以及效率等都存在着明显的差异。在计划经济条 件下,政府是近乎万能的政府,其职能是无限大、无限多的,所有公共物品甚至 包括一部分私人物品都由政府直接生产和供给。显然,这样的政府管理职能势必 造成社会资源配置的低效率。在市场经济条件下,由于采取了多主体的供给方式、 多渠道的投资来源、以及竞争性的激励机制,调动了各市场主体的积极性,供给 效率明显提高。我国目前处在经济转轨过程中,计划经济的体制、因素和力量依 然存在,市场发育还不健全完善,政府管理还是偏多、偏细、偏紧,与传统计划 经济相伴生的政府职能特点不仅未完全消失,而且又产生了不少新的寻租行为与 既得利益者,新旧矛盾交织在一起。因此,在转轨时期,政府承担的制度型公共 物品供给较多,大多国有企业还直接承担着公共物品的供给,调节区域间公共物 品差距的任务较重,公共服务质量也迫切需要改进。出于提高公共物品效率的需 要,政府必须转换职能,加快市场化进程和改革步伐。同时,采取多种有效措施, 最大限度地矫正或避免政府失效,实现政府职能转换与公共物品供给效率间的良 性循环。 论文研究依据的主要理论是产业经济理论、公共经济理论、公共选择理论、 政府规制理论等。公共物品的供给效率受多种因素的影响,既受公共物品自身特 性导致的“搭便车”行为的影响,也受公共物品供给决策规则选择的影响。政府 作为公共物品的重要承担者,政府规制的程度和政府职能的定位,更是直接影响 山东大学博士学位论文 到公共物品供给的效率。城市公用事业作为重要的公共物品,要避免因政府过多 地干预而人为地形成垄断,造成资源配置的低效率和社会福利的净损失。这些研 究内容理论性较强,只有各种相关理论融会贯通,把政府规制、政府职能与公共 物品的效率问题结合起来研究,才能取得较好的效果。 本文研究采用的主要方法和手段:一是借鉴与发展相结合,国内外已有的研 究成果,为本文的研究奠定了重要基础,具有重要的借鉴意义。在学习和吸收国 内外已经取得的成果的基础上,本文把政府规制、政府职能和公共物品供给效率 结合起来进行了系统地分析和研究,并提出了城市公用事业发展的基本思路和?


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