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住房保障税收政策研究

杨绍媛  
【摘要】: 住房保障是政府为了保障中低收入者的居住公平而实施的一项社会保障制度。中国的住房保障制度建设刚刚起步,在实施过程中,更多地偏重廉租房和经济适用房保障。但由于中国处在经济发展的初级阶段,再加上人口众多的因素,导致社会上需要政府保障的群体规模庞大,而有限的廉租房和经济适用房覆盖范围较窄,只能解决很小一部分低收入者的需要,大部分的中间收入阶层——夹心层被排除在保障范围之外。住房市场上形成这样一种格局,中高收入阶层可以凭借自身经济实力购买商品住房,最低收入者有政府的廉租房和经济适用房保障,而占社会人口较大比例的中低收入者,既不能满足保障性住房的申请条件,又没有足够的实力购买市场上的商品住房,他们成为住房保障忽略的群体。如果这部分社会“夹心层”的住房问题解决不好,实现居住公平的保障目标就无从谈起。 当前阶段,针对占人口绝大比例的中低收入阶层的住房问题,有些地区采取建设“限价房”的措施。但“限价房”供给规模有限,不能满足全部的中低收入阶层需要;即使供给充分,在住房市场化改革已全面实现的条件下,大规模的“限价房”供给会导致住房资源配置扭曲,与住房市场化改革趋势背道而驰。所以,要解决绝大部分中低收入阶层的住房问题,需要另寻他图。而税收政策和金融政策可以作为大部分中低阶层住房保障的可行举措。本文重点研究住房保障中的税收政策。 从住房保障税收政策的内容来看,住房保障税收政策包括税收优惠补贴政策和税收抑制政策,前者指政府通过减税,给住房的供给者和需求者优惠措施,包括税基的减免、税率的优惠和减免税等;通过对住房供给方和需求方的税收优惠补贴,促进住房市场上供给增长,同时也提高需求者的住房购买力。后者指政府通过税收手段,限制开发商屯地,减少住房空置,调节高房价,抑制炒房行为。本文重点研究的是住房税收优惠补贴政策。 从住房保障税收政策的目标来看,住房保障的目标是实现“居者有其屋”,对最低收入阶层来说,该目标是“居者有其屋住”的含义,即保障最低收入者能够住上住房,不管是购买的,还是租赁的;但住房保障税收政策主要是针对没有被纳入廉租房和经济适用房保障范围的,有部分住房购买力的中低收入阶层,即社会“夹心层”。所以,税收政策的目标应高于住房保障的最低目标,可以界定为实现“居者拥有其屋”,即提高居民的住房自有率。 从住房保障税收政策的作用机制来看,税收政策对住房保障发挥作用,其主要契合点就在于通过引入住宅过滤模型,根据住房梯度消费的理论来解决中低收入者的住房保障问题,而税收政策的作用就是促进住宅过滤模型的顺利运行。具体来说,税收政策实现住房保障,主要是通过影响住房价格和购房者收入实现的。对住房供给方征收过多的税收,可能会导致住房价格上涨,从而将税负转嫁给购房者,而影响住房供给方税收能否转嫁的因素是住房供求弹性。如果税收都通过提高价格方式转嫁给购房者,对广大的中低收入阶层说,获得住房的愿望就会因为高房价而落空,住房保障“居者有其屋”的目标就难以实现。如果给予住房供给方税收优惠,则在成本加成定价条件下,计入价格中的税费项目可以减少,同时也会促进住房供给量的增加。另一方面,政府为了提高中低收入者的住房支付能力,而给予的住房税收减免,相当于住房补贴,该优惠补贴能够提高接受者的住房购买力,增加他们的住房需求,有利于住房保障目标的实现。但是,在住房市场上供求局面没有大的改观时,住房优惠补贴往往实现不了政策的初衷,反而只会进一步加剧住房市场上供求紧张的局面。所以,税收政策对住房保障发挥作用,除了受市场上的供求弹性影响外,还与住房供给市场格局有密切关系。 中国当前的住房保障税收政策主要体现在对住房交易征收高税收以限制房价过快上涨和抑制住房投机行为上,也有一些针对低收入阶层的普通住房的优惠政策。通过对新房和二手房的市场结构和供求弹性的实证分析,本文得出结论,各级住房市场上,住房供给弹性对价格变化较敏感,而需求弹性为正,即随着价格上涨,购房者的住房需求递增,在这种供求弹性条件下,针对供给方的交易税收可以容易地转嫁到需求方身上,这导致住房价格的进一步上涨。 住房税收优惠补贴对住房需求的效应主要体现在对住房购买力的影响上,本文分别从宏观和微观的角度考察收入与住房需求的关系,得到的结论是在中国现阶段,中等收入户的住房需求收入弹性是最强的,低收入户的住房需求收入弹性较弱,高收入户的住房需求基本满足,再增加他们的可支配收入的话,他们不会继续用于住房支出,而是用于其它方面的消费。所以,现阶段,住房税收优惠补贴政策要想发挥作用的话,就应该定位好政策的实施对象,即中等收入阶层。 总体说来,中国现阶段的住房保障税收政策实施的效果并不十分理想,特别是以调控房价过快上涨为目的的住房交易税收政策,在某种程度上,这些政策非但没有解决中低收入者的住房问题,反而因为税负转嫁,加重了他们的住房负担。针对当前住房保障税收政策中存在的问题,借鉴美国、英国、日本等国家在住房保障税收政策中的先进经验,本文提出了今后改革的优化措施:降低住房交易税收,交易税收按房龄标准而不是持有期标准来征收;对第二套住房在持有环节征税,而不是在交易环节征税;对持有多套住房的家庭征收物业税,而物业税应以住房的空置面积,而不能仅以住房面积的大小为征税的依据;针对中低收入者实施一些专门的税收优惠补贴措施,对购买普通住房的家庭给予相应的税收优惠,特别是个人所得税方面,对中低收入家庭抵押贷款购房所发生的利息支出、每月的贷款还款支出等项目可以在个人所得税前进行扣除。 税收政策作为住房保障的重要措施,可以促进住宅梯度消费模式的实现,保障住宅过滤模型的平稳运行。但各种税收优惠补贴政策真正实施起来,也存在一些问题。首先,住房保障税收政策可能对政府的财政支付产生压力,会加重地方财政困难;其次,住房保障税收政策会使税制复杂化,大量的减免税规定融入各税种和税收制度中,一方面复杂了税制,另一方面加重了税收征管的难度;再次,住房保障税收政策的税负归宿不确定,税收优惠可能较多地被高收入阶层获得。这些问题的存在,为住房保障税收政策提供了进一步研究的空间。 归纳起来,文章研究的创新点主要体现在三个方面:从研究视角来看,本文立足于税收经济学的角度,来研究税收政策对住房保障的作用,把税收政策手段引入住宅过滤模型中来,税收对住房保障的贡献就在于促进住宅过滤模型的平稳运行;从住房保障税收政策的目标和对象选择来看,当前住房保障体系中,没有专门针对社会“夹心层”——中低收入群体的有效保障措施,而税收政策正好填补这一空白。通过税收政策手段解决中低收入群体的住房问题,其目标就是“居者拥有其屋”。从实证研究的结论来看,通过分析北京、上海、杭州、武汉、重庆、成都、兰州七个代表性城市的住房需求和价格之间的关系,得出结论,除北京、上海等个房价上涨很高的城市,居民对未来房价的预期并不十分乐观外,其他的中大城市居民住房需求价格弹性基本为正。在分析住房税收优惠补贴对居民住房需求的影响时,在宏观上,通过分析2005年城镇人均可支配收入前五名、中间五名和后五名的样本地区的情况,得出结论,人均可支配收入水平处于中游或中上游的地区居民住房需求较为旺盛。在微观上,分析北京、上海、武汉、重庆、成都六个样本城市在2000-2005年间,不同收入组别居民的住房消费情况,得出结论:中等收入户(包括中等偏下收入户和中等偏上收入户)的住房支出收入弹性比较大,中等收入户是目前住房需求的中坚力量。实证分析的结果表明,针对中低收入阶层的住房保障税收政策具有可行性。


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