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全球化时代的公共外交

李德芳  
【摘要】: 外交是以和平方式处理国际关系的最主要和最有效的工具。自从人类社会进入文明时代以来,外交就成为人类解决冲突、加强合作的重要手段。然而,在不同的国际社会环境中,外交的内容、形式以及发挥的作用却是大相径庭的。如在古代社会,生产力的落后决定了依靠战争与军事征服掠夺财物成为国际关系的常态,从而决定了外交作为军事辅助手段的功能与地位。而在各国经济相互依赖日益加深的现代社会,不仅经济、文化渠道成为获取权力的重要手段,而且也使得通过战争获取权力的成本高昂而日益不可行,外交的和平“气质”大大提高。同样,在交通、通讯技术落后的时代,是不大可能产生“首脑外交”这一外交形式的,而今天日益卷入国际交往进程的各国普通公众也具有了外交“大使”的功能。外交的内容与形式,进而外交理论都是随着时代变迁而不断演进的。“(硬)权力政治”衍生出的必然是“以实力求和平”、“弱国无外交”的外交理念和秘密外交、均势外交等传统外交形式。而当信息、声誉、观念等成为国家重要的权力资源、国家形象成为国家利益的重要组成部分,即当国际社会由“权力政治”转向“思想政治”(软权力)时,如何取得国际舆论的理解与支持,赢得“观念之战”,进而在国际社会塑造良好的形象、提升声誉、赢得合法性,就成为国家外交的最高追求。换言之,与“思想政治”相适应的是“利用公众舆论确保和平”、“弱国也可以有外交”的外交理念和公共外交、文化外交等新的外交形式。 公共外交是在全球化运动的推动下发展起来的一种新的外交理论与形式,全球化为公共外交的兴起提供了前提和条件。一方面,全球化促进了全球经济、政治、社会联系与交往的增强,促生了数量不断增多的非国家行为体,“国际政治”逐渐向“世界政治”转变,而信息流动的跨国界性逐渐消亡了国家的传统边界,促使国内外政治议程出现了趋同的趋势。国际社会发生的这一系列变化必然导致处理国际关系的外交理念与形式发生变化,外交的公开化和民主化成为现代外交的发展趋势。另一方面,伴随着全球化的扩展,越来越多的国际公众开始参与到全球化进程中来,公众对国际事务的关注度和参与度都得到很大地增强,同时,信息传输的瞬时性与即时性为公众获取、发出和交换信息提供了便利,公众介入国家内外政策的能力得到提升。如何与权力日益上升的公众打交道,如何赢得国内外公众的理解与支持以及如何利用公众提升本国的形象与声誉都成为全球化时代国家外交的重要考虑。也就是说,全球化进程扩展了外交的内涵,改变了外交的形式,促进了外交的公开化与民主化进程,并为外交提供了更多可资利用的工具和手段——媒体外交、网络外交、国家营销、国际公关等都成为重要的外交形式。简言之,以政府通过本国媒体、非政府组织及个人与外国公众、媒体和非政府组织之间进行的信息沟通和教育文化交流活动为主要内容的公共外交,担负着取得外国公众和国际舆论的理解与支持、增进相互理解与信任、促进国家形象和国家认同建构,最终实现和维护国家利益的重要任务。 从外交发展演变的历史来看,尽管公共外交的萌芽可以追溯到古代外交时期,但公共外交在全球的兴起却是全球化提升了观念、声誉作用的结果。20世纪六七十年代以来,在全球化运动的推动下,公共外交逐渐在全球发展起来,公共外交成为世界各主要大国进行文化输出和意识形态对抗的重要工具。冷战结束以后,伴随着全球化进程的不断扩展与深化,公共外交也获得了长足的发展。不仅各主要大国,而且世界上的中小国家也都纷纷把公共外交纳入国家的外交战略。为了有效地推进公共外交战略,各国不仅成立了比较完善的公共外交组织、管理机构,而且也建立起了法律、资金和制度保障体系。 随着各国公共外交实践的开展,公共外交也暴露出它的局限性和缺陷,主要表现在国家形象塑造的困难和长时段性、跨文化沟通与认同的困难及公共外交与外交政策的关系难以处理等。进入新世纪以来,在全球化进程推动下的公共外交实践出现了一些新的特征和趋势。日益参与到全球化进程中的各种非政府组织、利益集团、跨国公司、个人及大众媒介都成为公共外交活动的有效实施主体。而全球化和信息技术革命带来的信息传输网络和互联网技术的运用,大大拓宽了公共外交的手段和方式,同时,各国相互依赖程度的加强也促使国际公关、体育外交等成为公共外交的重要形式。此外,全球化进程造成的国际、国内政治的趋同,也促使面向国外公众的公共外交和面向国内公众的公共事务出现了趋同的现象。也就是说,随着全球化进程的不断深化,公共外交被赋予了新的内涵和要求——国家不仅要让国际社会了解本国、获取国际舆论的理解与支持,而且必须要在国际社会树立起良好的形象与信誉、取得合法性,从而实现国际认同与合作。而全球化运动的不断演进在给公共外交提出了新的挑战的同时,也给公共外交的发展提供了机遇,公共外交将成为21世纪一种重要的外交理论与形式。


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