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协商民主:中国宪政民主的可能路径

杨炳超  
【摘要】: 协商民主是20世纪80年代以后民主理论的一个新的发展动向。本文以协商民主的理论与实践形式为研究对象,分析协商民主的发展背景、内在涵义、价值取向、实践载体等基本要义,并在对我国的相关社会背景进行分析的前提下,探讨该理论在我国的实践方式以及对我国宪政民主的意义。本文以实证的研究方法为主,同时采用比较、综合等多种研究方法。 第一章研究的对象为协商民主的基本理论与实践,在一种宏观的视域内对协商民主的发生、发展、涵义、功能等要素进行分析。协商民主产生和发展的社会背景,是代议制在社会日渐多元化的发展趋势中所面临的诸多困境,即代议制的日渐平庸化,同时也更加精英化,以及少数人逐渐被边缘化,等等。在对比西方学者对协商民主所作界定的基础上,提出本文对协商民主的涵义的理解,即在公共决策的过程中,各种社会主体(政府、公民及非政府机构等)彼此协商并交流信息,其目的是达至相互妥协、参与政治、理性立法和公民自治,这一定义内在地包含有共同体、责任、信息沟通、公众参与、规则保障等要素。协商民主并不是一种新的民主形式,它是在代议民主的基本框架内产生和发展的,但是它又包含了公众对政治生活的直接参与,因此它在一定意义上超越于代议民主与直接民主的对立。协商民主是民主制度的继续创新与完善,而不是替代与更换;是方法论上的创新,而不是本体论上的革命与颠覆。协商民主对于当今社会发展的意义在于,它有利于实现公民有序政治参与,促进公共决策的实施,制约公共权力,培育公民精神,同时兼顾社会少数的利益;其局限性在于有可能会影响决策的效率和成本,而且由于其主体结构的多样性,容易使作为个人的公民的话语空间为相对强大的机构和组织所挤压。在西方社会,协商民主已不仅停留于理论层面,它已经深入到社会治理的过程中,人们探索了立法听证、公民陪审团、协商民意测验、专题小组、城镇会议等各具特色的实践形式,广泛实行的立法听证已使立法过程被打造成一个议员、专家和公众共同参与协商、平衡各方利益诉求的场所。 第二章在宏观的层面上进行探讨我国发展协商民主的制度进路。我国的宪政民主体制正在不断地探索完善过程中,在继续发展选举民主的同时,可以吸收和借鉴协商民主的若干理论和实践要素,扩大和提升公民参与公共决策的广度和深度。从必要的层面看,我国经济社会的快速发展在迅速积累财富的同时,也促使社会结构快速转型,在这一过程中发生了许多深刻的变化,这些变化包括:利益格局日益分化,不同社会阶层之间的文化和价值鸿沟日益加深;科技进步导致话语权重新分配,人们传统的政治观念和公共行为被极大改变;而未能与之俱进的是,公众政治参与的渠道还不甚畅通。从可行的层面看,我国一直采行的渐进式的改革路径为协商民主的发展提供了体制环境,公众在公共决策过程中越来越广泛的参与为其提供了实践内容,公众权利意识和自主意识的提高则为其构造了主体基础。与此同时,我国在社会结构、文化心理等方面的因素与发展协商民主之间却存在一定的张力,需要我们在发展中加以克服。我国发展协商民主的宪政意义在于,有利于对言论自由、身份平等等公民基本权利的保障,有利于培育与现代化社会相适应的公民主体性人格,有利于我们重拾以共同参与、平等协商为内容的共和精神。从总体的价值的层面来看,协商民主能够为我们发展完善宪政体制提供一些可供借鉴的思路,有可能成为中国宪政民主发展进程的重要渊源。在宪政的层面,我们需要正确确定发展协商民主的定位,即应当在我国宪政体制的大框架之内,以协商民主来对整体选举民主的宪政框架进行一定的修补。具体来说,就是发掘制度内的民主力量,将其生长点立足于现有政治国家的领域之内;继续发展完善人民代表大会制度及其相关的选举制度、代表制度及议事规则为主线,扩大和深化公众的政治参与,发展多种形式的协商民主;完善政治协商等正式协商制度,强调公共决策中的官民对话,发展民众与政府之间的合作;以城市居民自治、农村村民自治等基层民主制度为依托,完善相关制度形态,扩大、深化基层治理中公民参与的范围和深度;既立足于草根,同时也发挥精英的推动作用。 第三章从实证的研究入手,在微观层面研究我国发展协商民主的实践载体,并对相关制度的改进和完善进行探讨。本章对政治实践特别是基层政治实践中已经创造的许多行之有效的协商机制进行了分析,这些机制的范围涵盖地方立法、政府决策、企业管理、农村和城市的社区治理等各个方面,虽然其中的多数并没有冠以“协商民主”之名,但却并不缺乏公众参与、平等协商、理性讨论等要素。我们应当以这些机制为基础,致力于改革组织结构,完善协商规则,扩大参与范围,发展多样化的协商形式。(1)立法过程中的协商民主。就是要使公众不仅有机会了解立法的过程,而且有条件就立法事项进行讨论和协商;讨论和协商的范围不仅应当包括是否立法、就何种事项立法,而且应当包括在立法过程中如何立法。立法听证是立法过程中的协商民主的重要形式之一,我们应当对现有的立法听证体制进行完善,应当统一以地方性法规制定地方立法听证规则,将立法听证设立为地方立法的必经程序,尤其要以广泛性、平衡性和科学性为原则来确定听证代表的遴选程序。(2)政府决策中的协商民主。通过对山东陵县的“听证决策“、上海闵行的预算听证、浙江温岭的“民主恳谈”等创新行政方式的实证研究,总结在政府决策的过程中发展协商民主的必要性和可行路径,其目标是建立开放式的民主决策体系,通过提高政府运作的透明程度,建立民主决策的规范制度,发挥公共媒介的放大功能,探索公众参与、专家论证、政府决策三方面有机结合的行政决策机制。(3)农村社区中的协商民主。通过对衢州的农村事务民主决策、成都的“议事会”等农村治理创新实践的实证分析,提出发展农村社区的协商民主的制度进路。在外部环境方面,应当规范党的基层组织与村民自治组织的职能界分,改革乡镇政权的运作方式;在协商机构和协商程序本身方面,应当规范协商民主的组织载体,并提高协商过程的真实程度。(4)城市社区中的协商民主。通过对一些地方探索实施的社区人大代表联络制度、社区居民议事制度等社区治理新形式的研究,提出继续深化社区协商民主的路径,即应当着力规范社区民主治理的组织结构,提高社区居民的组织程度,不断扩大和加深社区居民参与社区治理的范围和程度。(5)涉及企业治理的协商民主。通过对隆标集团的民主恳谈、温岭的三方工资谈判等涉企协商民主的实证研究,提出发展涉企协商民主的方向,即要以适当形式发展职工参股制度,完善企业民主管理的形式,尤其应发挥带有行政色彩的各级总工会的引导和带动作用,推动以行业为单位的集体协商。(6)以互联网为载体的协商民主。互联网的兴起为人们之间的沟通提供了一个全新概念的公共领域,成为人们讨论公共事务、进行政治参与的新的载体和平台,我们应当根据其特点,规范电子政务平台,完善相关网络立法,培育健康的网络政治文化,同时应尽量避免由于其虚拟性、开放性所引发的一些弊端。 通过这些历史的、比较的和实证的研究,本文认为,协商民主虽然发轫于西方,但是它在一定程度上契合了我们的宪政民主发展的路径和方向,我们有理由期待着通过不断地发展,协商民主的思维方式和实践形式能够为我国宪政体制的进一步完善提供思路和借鉴,推动我们渐进式的改革继续向纵深迈进。


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