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节能减排政府责任保障机制研究

刘洪斌  
【摘要】: “政府主导型环境管理”是学术届对中国环境管理体制的普遍认识。但随着中国市场经济改革的推进和完善,社会、经济的不断发展,“政府主导型环境管理”日益显现出诸多弊端。在“十一五”节能目标中,2006年节能目标没有实现,这进一步引起了国家对“节能减排”的重视。节能减排是一项长期战略任务,如何消除已经出现的种种诸多弊端,切实建立起政府的责任保障长效机制,是一个需要深入研究的重要理论问题,也是一个急需解决的重大现实问题。 学术界对节能减排的政府责任以及保障机制研究尚不多见。本论文重点探讨了政府在节能减排工作中责任保障机制是否有效?如何承担责任?在责任保障机制运行过程中存在什么问题?怎样建立责任保障的长效机制?保障机制的内涵、模型以及运行机制是什么?等等 就“节能”来说,它包括减少浪费和增加回收两个部份。其中,减少浪费就是加强对用能的质量和数量的管理,优化用能结构,减少物流损失,能源介质的无谓排放等。增加回收就是大力回收生产过程中产生的二次能源(包括余压、余热、余能和煤气等)。就“减排”来说,就是指减少污染物的排放,减少环境有害物的排放。节能减排的政府责任,即政府生态责任,是指在经济建设的过程中不能过分强调GDP等经济指标,把经济利益看的比什么都重要,忽视社会利益和其他的利益,政府应当在处理资源和环境问题时坚持人与自然、社会的和谐相处,保持整个生态系统的平衡的责任。 节能减排政府责任保障机制的基本理论,主要包括:公共产品理论,可持续发展理论,外部性理论,循环经济理论,科学发展观和和谐社会理论,低碳经济理论。 发达国家节能减排成功的主要经验,主要包括十个方面:完善的法律框架;确定清晰目标;加强制度建设;利用市场机制;发展循环经济;依靠科技创新;税收政策的有效引导;排污权交易的合理配置污染物排放;非经济手段协同促进节能减排;能源和环境指标体系提供政策支持。 节能减排应该在政府的引导与调控下,企业在生产中节约资源、减少污染排放,所以说节能减排中最终的执行者是企业。但是政府的责任保障机制能否保证企业积极实施此项政策?研究表明,运用演化博弈分析工具可以有效地揭示二者之间在环境保护、实施节能减排政策的过程中相互促进、相互制约的复杂关系:①在政府不干预环境保护的情况下,企业将会自动选择最大化利用环境资源的纳什均衡——消极对待节能减排措施,从而造成环境资源极大的浪费。②当政府对企业环境保护行为进行监督时,企业与政府之间就面临着环境治理、节能减排与监督管理的博弈问题。要促使企业有效治理环境、采取节能减排措施,政府必须做到:(1)适度的惩罚力度;(2)保持一定的监督概率;(3)提高环境保护企业的社会声誉。从而有助于企业形成稳定的环保策略。 在实施节能减排政策过程中,政府与企业之间、中央政府与地方政府之间,利益是不一致的。节能减排中政府责任保障机制该如何实施呢?论文采用委托—代理理论,研究了节能减排中政府责任机制下,政府与企业、中央政府与地方政府之间的委托—代理关系,分析他们在实施节能减排政策中的不同角色,研究了政府责任保障机制的方法可行性。研究表明:在实施节能减排政策中政府与企业之间的激励问题,在补贴、惩罚为独立的参量时,政府可选择的激励方案有三种:(1)奖励、惩罚同步实施的方案;(2)仅实施惩罚的方案;(3)仅实施奖励的方案,通过对三种不同方案的分析比较,得出:奖励、惩罚同步实施的方案是政府最优的激励方案。 论文采用委托—代理理论研究了在实施节能减排政策中中央政府与地方政府之间的激励机制设计问题,从分析结果看:(1)当地方政府投入的设施规模较大时,中央政府更加注重对地方政府经济效益的努力的激励,而会忽略对地方政府实现环境效益的努力的激励,并且设施规模越大,越不容易调动地方政府有效实施节能减排政策的努力的积极性;(2)由于实现环境效益的努力的收益在短期内不易被观测,建议中央政府对地方政府对实施节能减排政策的努力的激励采用固定支付的措施,而对实现经济效益的努力的激励采用根据工作成果确定激励支付的激励合同比较合适;(3)由于提高经济收益的任务与达到节能减排相关指标的任务是互补的,因此中央政府加大对地方政府实现经济收益的激励水平对增强其积极实施节能减排任务的努力也是有利的。 论文对实施节能减排中的地方政府行为进行了实证分析,通过各地方政府的聚类分析可以看出,各省市地方政府实施节能减排的效果和经济发展水平吻合,也具备一定的区域性。通过各地方政府的因子分析可以看出,在实施节能减排中,目前各地方政府的工作重点放在提高各地区经济效益、工业污染治理项目建设、能源消耗、工业“三废”的治理这几项工作中,并且各地方政府在提高各地区经济效益、工业污染治理项目建设中的投入最大。 论文对实施节能减排中的中央政府行为的实证分析,通过2003—2008年数据的基本比较分析和环比分析,表明:中央政府对节能减排政策的各项指标的投入力度在逐年上升,实施节能减排的成效也在逐年增加,但是由于历史欠帐太多,总的来说,效果并不乐观。通过指标之间的灰色关联度分析,一方面,说明中央政府对节能减排的重视程度在2003年很高,但在2004年其重视程度达到低谷,虽然2005年有所反弹,但是终没有超过2003年,直到2008年才取得突破。另一方面,说明在实施节能减排的各项指标中,中央政府对治理工业“三废”的重视程度最高、其次是对环境污染的治理投资,最后是“节能”。这说明中央政府在实施节能减排中:“减排”第一、“节能”第二。 实施节能减排政府保障机制的具体对策,主要包括:充分发挥政府的主导作用,加快节能减排的法制建设,完善节能减排的配套政策,发展循环经济和清洁生产,加紧建设能源环境指标体系,加快推进节能减排技术进步,提高公众节能减排意识等。 论文在研究内容方面作了以下创新尝试: (1)提出政府责任保障机制模型,这对中国特色责任政府理论的发展具有理论创新意义。 (2)构造节能减排政府责任保障机制的演化博弈,在理论上证明政府责任保障机制的有效性。为制定节能减排的有关政策提供了理论依据;同时,建立一套激励与约束机制来指导政府责任保障机制的实施,保障企业行为的落实,具有应用创新的意义。 (3)对节能减排中政府的责任保障机制的实施进行实证研究,揭示了政府责任保障机制实施中存在的很多问题,提出有效推动节能减排工作的政策建议,对进一步落实节能减排这一战略任务具有指导意义和理论深化的意义。 论文在研究方法上作了两点创新尝试: (1)在构建节能减排政府责任保障机制的理论模型中,演化博弈理论、委托—代理理论的成功运用具有创新性的意义,即丰富了博弈论和信息经济学的理论基础,开拓了方法的应用范围;同时又丰富完善了节能减排理论的研究基础。 (2)在节能减排政府责任保障机制的实证研究中,聚类分析、因子分析、环比分析、灰色关联分析方法的运用对揭示节能减排政策实施中存在的问题具有很好效果,可以视为研究节能减排政策实施中的创新方法。


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