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农民工市民化进程中公共服务供给的财政约束与制度推进

黄勇  
【摘要】:农民工市民化是一个长期的过程,农民工市民化的本质是农民工与城市居民享受均等公共服务的过程。农民工的公共服务主要涉及农民工就业、农民工社会保障、农民工子女教育、教育培训与住房保障。根据公共物品和财政分权的理论,将农民工就业服务、农民工的住房保障划分为地方公共物品,将农民工社会保障、农民工子女教育与农民工教育培训。制度作为纯公共物品理应由政府提供,政府通过改革农民工市民化的相关制度,促进农民工市民化。政府运用预算、税收优惠、国债、财政支出和转移支付等政策工具为农民工市民化的公共服务提供政策保障。 事实上,农民工市民化进程中公共服务的供需矛盾较大。就业方面,农民工从事的行业不稳定,需要政府提供的公共服务,而政府没有将农民工就业服务纳入政府的财政职责范围之内。社会保障方面,农民工的社会保险的参保率较低。中央政府和地方政府没有针对性的措施,中央政府承担的社会保障职责更少。子女教育方面,大量的农民工随迁子女不能接受免费的义务教育。教育培训方面,农民工参与教育培训的比例也较低,政府缺乏系统性的教育培训方案。住房保障方面,地方政府没有将农民工纳入住房保障体系。完成农民工市民化需要大量的财政支出,经过测算,农民工完全的市民化需要耗费现有财政总支出的两倍,供需矛盾明显。要使农民工和城市居民的公共服务差距不增大,教育、社会保障和就业、医疗卫生方面的财政支出规模也要有大幅度的增加。 造成农民工市民化公共服务供需矛盾较大的原因主要是农民工市民化进程中的财政问题与制度约束。首先,财政保障不完善:由于预算管理不严格,大量的预算外收入没有纳入预算管理,预算外支出的大部分没有用于教育支出和社会保障支出;中央政府与地方政府的财政职责不清,事权层层下移。财政支出结构不合理,行政经费规模较大、教育和社会保障支出的规模较小等因素拉大了农民工公共服务供给的资金缺口;转移支付制度不完善降低了地方政府为农民工市民化提供公共服务的积极性。二元的户籍制度、就业制度、社会保障制度,成为阻碍地方政府为农民工提供公共服务的主要制度因素。不完善的教育培训制度使政府不能有效的为农民工提供就业服务。不合理的土地制度限制了农民工的自由流动,降低了向市民化转变的能力。 财政与制度障碍阻碍了农民工市民化,根据Var模型的实证研究,有效的制度改革、科教文卫和社会保障财政支出的增加对农民工市民化有明显的促进作用,而二元的土地制度严重阻碍了农民工的市民化,成了主要的财政约束。 解决农民工市民化的障碍,推进农民工市民化的制度建设,需要进行综合化的改革。通过建立农民工市民化的总体制度框架,可以系统的解决农民工市民化的问题。通过预算制度完善财政分权,建立激励机制激励政府为农民工提供公共服务。将农民工的社会保障直接纳入中央政府的财政补贴,将本省农民工的子女教育、就业服务、住房保障纳入一般性转移支付,跨省农民工子女义务教育、农民工就业培训纳入专项转移支付。改革户籍制度,将社会保障和社会福利与户籍制度脱钩,取而代之建立全国统一的集教育培训、子女教育、社会保障、住房保障、就业服务为一体的公共服务体系。改革土地制度,确定以股份制为基础的集体所有权的土地所有权制度和农地使用权的自由流转制度。建立激励机制,从完善人民代表大会制度的根本制度出发,赋予农民工投票权,用手投票,通过公共选择,激励政府提供有效的公共服务,设计农民工市民化指标体系,评价农民工市民化。充分综合利用各项制度与政策措施促进农民工市民化。


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