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海域资源配置方法研究

曹英志  
【摘要】:海域资源配置是海域资源与使用对象之间配置的过程。我国海域资源配置的直接目标是针对特定海域,运用配置方法,找到“适宜”的用海者。我国海域资源配置的最终目标在于既要实现海域资源的保值增值,还要最大程度地实现国家作为海域资源唯一主体的综合收益权,如国防安全、公益事业、环境保护等政治效益、社会效益、生态效益,以实现海域资源的合理开发和可持续利用。 海域资源作为国家基础性自然资源和战略性经济资源,稀缺性十分突出。当前我国海域使用管理工作中客观存在着行业用海矛盾突出、围填海用海过快过热、海域空间资源粗放利用、岸线资源利用水平低下、海域招拍挂中往往竞价高者取得海域使用权以及海域生态环境持续恶化等现象。这些现象实际上反映的是我国海域资源配置存在的一些问题,可以归纳为三个方面:我国海域配置法律制度不健全、海域使用金对海域资源配置的引导和调节作用有限以及海域资源市场化配置进程缓慢等。我国海域资源配置目前主要是行政配置和市场配置,在行政配置中,一些政府部门往往过于注重经济效益,甚至忽视环境以至以牺牲环境为代价去攫取“政绩”,在市场配置中,通常以竞价高者取得海域使用权,海域资源配置的结果与经济效益收益直接挂钩,海域资源的社会、资源环境等综合价值实际上未得到充分体现。 当前,国家对资源开发提出了更高要求,对市场在资源配置中的地位和作用进行了重新定位,市场在资源配置中的地位由“基础性”作用上升为“决定性”作用,客观上要求海域资源配置既要从国家整体利益和广大人民群众的切身利益出发,又要严格管理海域资源配置一级市场,加快流转海域资源配置二级市场。但是我国海域资源配置现状与国家的要求和海域使用管理实践的需求有距离,已经无法满足人民群众对优美安全海洋生态环境的需求、沿海区域发展对防灾减灾的需求以及广大基层用海者对维护自身权益的需求。 因此,迫切需要开展海域资源配置方法研究,对我国现行海域资源配置做进一步细化、调整和改进,使得海域资源配置结果更加合理,遴选出的海域使用权人更加“适宜”,更能体现海域资源的综合价值,进而为我国海域使用管理工作提供技术和决策支撑。 本文首先对研究基本背景和国内外现状进行了论述,对海域资源配置的基础理论进行了探讨,并回顾分析了我国海域资源配置的发展历程,基于数据统计和实地调研分析了我国当前海域资源配置中存在的问题,然后从法律层面和区划、规划、政策、理论层面研究了我国海域资源配置方法的基本依据,最后从海域资源配置的评价体系和配置流程两个方面研究了海域资源配置方法,并提出了我国海域资源配置的具体建议。 本文从内容框架上可以分为四部分。第一部分(第0章、第1章、第2章、第3章)分析了论文的基本背景、基础理论和突出问题;第二部分(第4章、第5章)研究了我国海域资源配置方法的基本依据,包括法律依据和区划、规划、政策、理论依据两个方面;第三部分(第6章、第7章)是本文的核心部分,重点研究了我国海域资源配置的方法和具体措施;第四部分(第8章)是本文的总结。具体框架如下: 引言和绪论部分(第0章、第1章)对研究目的、研究意义、研究思路、关键问题、技术路线、研究方法、论文创新以及研究的必要性可行性、国内外研究现状等内容进行了阐述。 第2章论述了海域资源配置的基础理论。海域资源配置有科学的内涵;方式有市场配置和行政配置;主体是国家、单位和个人;客体是以海域和滩涂为依托的海域资源;直接目标是找适宜的海域使用权人;根本目标是促进海域资源的合理开发和可持续利用,发挥海域资源综合效益最大化;实质是海域资源在沿海地区乃至全社会的利益分配关系。 第3章分析了我国海域资源配置的发展历程和现状。我国海域资源配置经历了萌芽、起步、确立、发展等四个阶段,且每个阶段有不同特点。当前,我国海域资源配置客观上存在着海域资源配置立法不完善、海域使用金对海域资源配置的引导和调节作用未充分发挥、海域资源市场化配置进程滞后等主要问题。本章对2002年—2012年的辽宁、山东等11个沿海省(直辖市、自治区)海域使用统计数据进行了比对和分析,在对《海域使用管理法》实施10周年来,11个沿海省(直辖市、自治区)和大连、青岛、宁波和厦门等4个计划单列市以及北海、南海和东海等3个分局,共计18个海洋行政主管部门海域使用管理工作情况调研的基础上,全面剖析、总结了10年来我国海域资源配置中存在的问题。回顾历史、厘清现状,以便更好的研究海域资源配置方法。 第4章研究了我国海域资源配置方法的法律依据。当前,我国以《海域使用管理法》、《海洋环境保护法》和《物权法》等3个法律为主干,以国务院、相关部委、国家海洋局和沿海省(直辖市、自治区)关于海域使用管理、海洋环境保护等方面的法律、法规、规章和规范性文件为组成部分的海域资源配置法律体系初步形成,其主要内容涉及海域资源产权制度、海域有偿使用制度、海域资源市场交易制度、海域使用论证制度、海洋环境影响评价制度等方面。研究海域资源配置方法,必须以我国现行海域资源配置法律、法规、规章和规范性文件为法律依据。 第5章分析了我国海域资源配置方法的区划、规划、政策和理论依据。海洋功能区划是我国海域资源配置的科学依据,《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》等国家发展规划、指导方针和政策,以及包含着可持续发展、产业结构、产权等内容的海洋资源与环境经济学、产业经济学、区域经济学、产权经济学、生态经济学等经济学理论,也为海域资源配置方法的研究提供了科学的政策和理论依据。 第6章研究了我国海域资源配置方法。首先分析了本文所构设的海域资源配置方法与现行海域资源配置现状的关系,该方法定位于对现行海域资源配置的细化和调整、改进。我国海域资源配置方法,包括1个评价体系和1个配置流程。其中,评价体系包括4个环节,分别为评价指标选取——指标权重确定——评价分析——评价决策,其中最核心的是选取评价指标和确定指标权重这两个环节,本文选取了若干一级和二级评价指标,体现了海域资源价值的多重性,为海域资源配置直接目标的实现提供了科学有效的方法;配置流程包括5个环节,分别为配置依据——配置启动——配置论证和配置环评——配置评价——配置结果,配置流程具有可操作性。 第7章提出了我国海域资源配置的具体建议。解决我国海域资源配置中存在的问题,除了依靠我国海域资源配置方法外,还需要大胆创设机制、体制,并做一些制度上的安排。我国海域资源配置在坚持行政配置和市场配置并用的同时,需开展配置方式转变,大力推行市场化配置海域资源。此外,还需要从完善立法、健全制度(建立海域使用收储制度、创新海域使用权出让机制、建立海域“招拍挂”出让年度投放计划)、建立全国或区域性海域资源交易服务平台、扩大融资范围以及完善辅助决策机制(区域海洋综合管理体制、涉海行业协调管理机制、海洋部门内部配合机制)等方面全面推动海域资源配置。 本文最后阐述了基本结论、不足及展望。 本文主要在以下三个方面进行了创新性探索: (一)丰富了海域资源配置的理论体系。目前,关于“海域资源配置”的概念学术界并没有做出回答。本文结合海域资源的功能属性、资源配置的本质属性和我国海域使用管理的基本现状,对“海域资源配置”以及我国海域资源配置的概念和特性进行了详细阐述,并细分了海域资源配置的两个状态、两个时间阶段。同时,本文分析了海域资源配置的方式、主体、客体、直接目标、最终目标、实质等基本理论。紧密结合现有的资源市场交易、海域有偿使用、海域使用论证和海洋环境影响评价等制度,分析论述了海域资源配置的一级、二级和中间市场,海域资源配置经济杠杆调节以及海域资源配置与资源使用、环境保护之间的关系。结合现行海域使用管理现行法律法规,提出了较为完善的我国海域资源配置法律框架体系,使我国海域资源配置的理论体系更丰富。 (二)将海域使用管理中的表面现象上升到海域资源配置的理论问题,并紧扣市场在资源配置中起“决定性”作用的新定位,将其纳入海域资源配置评价体系中,提出了解决问题的配置方法和具体举措,如实行海域“招拍挂”出让年度投放计划制度、建立全国或者区域性的海域资源交易服务平台等,这些方法和措施是对十八届三中全会提出的要发挥市场在资源配置中起“决定性”作用的新趋势和新要求的有力呼应,同时以解决我国海域资源配置中存在的问题为视角,也将促进和推动海域使用管理工作。 (三)本文针对我国海域资源配置中存在的问题和海域使用管理的工作实践,构设了海域资源配置方法,包括1个评价体系和1个配置流程。在评价体系方面,构设了评价指标选取——指标权重确定——评价分析——评价决策等4个环节,其中在评价指标体系上选取了社会效益、经济效益、资源环境效益和其他效益等4个一级指标和24个二级指标,在社会指标中增加了就业水平指标、景观功能影响程度指标、公共服务程度等指标,在经济效益中增加了单位岸线产值、纳税水平等指标,在其他效益中增加了贷款偿还能力等指标,既充分考虑了海域资源的公共性、用海群体的广泛性,又充分尊重海域使用管理现状,同时兼顾国家和社会对海域环境、海域资源保护等方面的客观需求,有利于实现海洋资源的综合价值;在配置流程方面,构设了配置依据——配置启动——配置论证和配置环评——配置评价——配置结果等5个环节,其中在海域使用论证和海洋环境影响评价程序之后增加了海域资源配置评价流程,使得配置的依据更加充分、配置的结果更加合理,特定海域的海域使用权人“适宜”的标准更科学。该方法对现行海域资源配置做了细化、调整和改进,是现行海域资源配置的有益补充。 总之,随着十八届三中全会上市场在资源配置中要起“决定性”作用的提出,海域资源配置问题无疑成为当前海域使用管理工作研究的热点、重点。海域资源配置是集宏观和微观经济理论于一身,集海域使用管理、环境管理、资源管理为一体的研究课题,需要从生产关系、行政管理机构、管理机制、法律制度、管理职能调整、思想观念等方面综合考量。客观上说,本文关于海域资源配置方法的研究还仅是探索或初步研究,阐述的诸多理论、观点还需在海域使用管理工作实践中不断去补充和完善,一些措施、建议尚需在海域使用管理工作实践中逐渐去实证和健全。


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