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中国特色的环境管理公众参与研究

马彩华  
【摘要】: 经济与社会的发展,在提高人们物质生活水平的同时,也给环境造成了严重的破坏。随着环境危机的加剧,全球环保浪潮日益高涨。各国的经验表明:公众参与极大地促进了环保事业的发展,公众参与环境管理作为环境法的准则之一,已获得越来越广泛的认同,在参与范围、形式、程序、途径以及法律保障等相关理念的探讨与实践等方面多有建树。作为发展中国家,我国公民的环境意识日趋增强,参政议政的民主管理理念与时俱进,公众参与既为世界潮流之所向,也是中国现实之需要。 公众参与是推动环保可持续发展的重要力量之一,这是一种“自下而上”的力量,也是一种可持续的力量,更是一种遏制环境违法的“大规模建设性武器”。因为任何环保问题都会影响特定或普遍公众的利益,公众就会基于对利益的关注而主动投身到环保活动之中,而他们在为自己利益奔走呼吁的同时也必将促进全社会的利益。推动环保事业,要从民众素质和公德层面去强调环境意识,但更重要的是,应当完善环保的信息披露机制和公众利益表达机制,从而引入有效的公众参与,为环保事业提供自下而上的持续推动力。 有效的公众参与,有赖于一系列具体的、可操作的制度保障。首先,公众的有效参与,要以环保信息充分、及时的披露为前提。其次,要完善可靠的专家论证和咨询制度。最后,环保公众参与离不开有序的“利益组织化”。 鉴于此,本文主要从五个方面对环境管理的公众参与进行了剖析、归纳,结合国内外事例对公众参与环境管理存在的问题,提出了适用于中国环境管理特色的公众参与的建议与构想。 第一部分,阐述了公众参与环境管理问题的引入。主要从环境问题的由来与加剧、公众参与环境管理的背景、政府职能转变和环境管理理念、非营利机构的发展以及公众参与环境管理的重要性和重要意义等方面进行了较详细的论述。另外,通过分析各因素之间的关系,给出了公众参与可以降低成本的计算模型,进一步说明了公众参与的作用对中国环境管理是不可或缺的。 第二部分,对公众参与环境管理的理论依据与机制进行了梳理与分析,从公众环境意识的形成与发展、公众参与环境管理的方式、参与的依据、理论及实施机制,直到公众参与的法律价值及法律制度保障,尤其对NGO组织的作用等进行了剖析,并针对我国的具体国情,探讨了其实用性。 第三部分,通过对中国和国(境)外公众参与环境管理的产生、发展、现状及主要机制的总结,发现国内外公众参与环境管理的意识及参与水平存在诸多差异。究其原因除了与国情、文化等有关外,环境教育是一个重要的方面,为此笔者也较详细阐述了环境教育及其演变,同时也分析了国内外环境教育的交叉点和分散点,以供借鉴。 第四部分,作为实践的检验,本章通过三个项目,即衡水湖湿地和鸟类自然保护示范项目、山东名流实业集团有限公司科技园项目填海工程、东营黄河口文蛤海洋特别保护区项目对公众参与环境管理进行了详细剖析。从前二个工程项目可以看出,公众并不缺乏参与的热情,只不过需要提供足够的机会和发布详尽的信息。亲身实践的第三个项目,深感不同群体的利益的强烈影响。但应当承认,也正是由于这些问题的出现,才使完善公众参与环境管理的相关机制更显得必要。 第五部分,作为公众参与环境管理研究的落脚点,由中国与国(境)外公众参与环境管理现状比较而得出的结论,为完善我国公众参与环境管理机制,笔者提出了政府、企业及公众三位一体的公众参与模式和全程周期式公众参与环境管理的模式,以及如何保证NGO真正发挥其应有作用的建议。 结论部分,提出了尚存的诸多不足,以及今后的工作设想。 本文的价值主要体现在以下几个方面。第一,理论意义。在以人为本,科学发展观指导下,环境友好型社会的建设离不开一个永恒的主题——发展。经济与环境就象一对孪生兄弟,如何更好地协调他们之间的关系,除了政府的出谋划策、企业的身体力行,更为重要的还是广大公众的积极参与。许多发达国家,公众参与环境管理很有成效,我国显得有些滞后。加强这方面的研究,推进其实践,对我国实施科学发展观、以人为本建设环境友好型社会有重要理论意义。第二,实践及应用。衡水湖湿地和鸟类自然保护示范项目、山东名流实业集团有限公司科技园项目填海工程、东营黄河口文蛤海洋特别保护区等项目无不说明了公众的积极参与对项目的建设及环境保护都具有举足轻重的作用。第三,创新点。由于我国国情、传统、社会文化背景不同,特别是计划经济和行政集权的长期影响,致使在我国谈论公众参与环境管理,显得有些新奇和超前,在环境保护方面尤为突出。但相信随着经济的发展,人们环境意识的不断提高,这种趋势会很快被广大公众所认可,在中国这方面的事例也越来越多,如2006年的圆明园事件。 总之,本文从公众参与的角度为环境管理的研究提供了一个以经济转轨国家为研究背景的佐证,突出体现了历史研究与现实研究、规范研究与实证研究的融合,以及其在中国环境管理政府导向中的运用。


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