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财政分权体制下农村公共服务供给研究

刘光俊  
【摘要】:本文在财政分权体制背景下研究了中国农村公共服务提供问题,主要以分税制后中国目前的财政分权体制为背景,分析农村公共服务的供给困境及其原因。由于中国的财政分权体制仍处于动态完善过程中,通过本文的研究可以为财政分权体制提供改善和改进的政策建议,进而为提高农村公共服务供给水平提供制度保障。 传统的财政分权理论认为地方政府提供地方公共服务能够更精确符合居民不同偏好,并能提高地方(农村)公共服务的供给效率。但是在实践中并没有得到与理论分析一致的结果,尤其是对中国经济的研究,普遍认为1994年的分税制改革和改革开放后的晋升激励制度的建立,导致地方政府展开标尺竞争,结果导致地方公共服务供给不足。研究发现中国式的财政分权是当前农村公共服务供给不足和供需失衡的体制性约束,中国当前的财政分权体制从内部制度设计、考核制度和相关配套措施三个方面极大地影响了基层政府行为。在本文提出的一般理论分析框架下,通过建立理论模型探讨了政治激励、财政激励以及财政制度设计对农村公共服务供给的影响,并进一步运用中国数据进行了财政分权对农村公共服务供给的实证分析,提出了相关政策建议。 本文的主要结论如下: 1.通过对山东省农村公共服务供给和需求状况的实地调查。发现目前农村公共服务供给中存在一些困境,如政府对农村公共服务的供给不足与错位并存;目前农村义务教育、医疗卫生、社会保障、科技服务等主要农村公共服务供给中由于政府投入不足,城乡差距显著进而导致供给效率低下;基层政府把有限的财政资源主要投向了经济建设支出,而对于义务教育、医疗卫生、科技服务等方面的支出较少,而这些恰恰是农民急需的领域,从而导致供需脱节;农村公共服务供给机制的单一性与农民需求的多样性矛盾;农村公共服务需求表达机制的缺失。 2.中国出现的农村公共服务缺失状况是中国经济发展过程必然出现的经济现象,是中国“先效率后公平”改革发展战略和“以GDP为主的政绩考核”的官员晋升制度从两方面放大了财政激励的必然后果。中国以分税制为主体的财政分权体制本质上是一种财政收入激励,通过税制设计来激发基层政府在促进本地经济增长的努力程度,同时官员的晋升或者连任偏重以经济绩效为考核目标,致使财政分权内生的激励机制扭曲了基层财政支出结构。而中国的财政分权体制的实际设置并不是理想的状态,在规范基层政府的“经济人”行为或者设计基层政府供给农村公共服务的激励机制方面并不有效,例如不匹配的事权和财权安排、尚未完成的省以下分税制改革、并不完善的转移支付制度、不规范的预算制度等。另外,中国财政分权的外部环境,居民可以自由流动和拥有充分民主的环境并不具备,抑制了财政分权体制提供更能符合农村居民偏好的公共服务优势。 3.采用Holmstrom-Milgrom的多任务委托代理模型分析在现行财政分权体制下基层政府的支出行为。在现行的财政分权体制下,分税制极大的提高了基层政府在扩大税收收入的热情,内生了基层政府官员的财政激励,基层政府在分权模式下经常会选择一个均衡解,将全部财政资源投入到效率投资中,以此刺激经济的快速发展。在晋升锦标赛制度下,经济发展给基层政府官员带来的收益要远远大于提供农村公共服务的收益,此时理性基层政府官员的选择是将有限的财政资源投入到经济发展中,甚至会挤占对农村公共服务的投资。因此在财政激励和晋升激励的双重影响下,农村公共服务出现供给不足和供需失衡。 4.实证研究表明财政分权是农村公共服务水平的重要影响因素。通过观察各地区财政分权对其农村公共服务供给水平的影响发现,财政分权对于农村公共服务供给水平有着显著的负面影响,即财政分权程度的增加能够显著地降低大多数农村公共服务供给水平,新型农村合作医疗除外。另外由于我国地区之间发展不平衡,各地经济发展水平差异较大,财政分权体制下,富裕地区和贫困地区基层政府的行为不同,导致财政分权对不同地区的影响不同。从实证分析结果中,我们得到以下结论:当前中国式财政分权阻碍了农村公共服务的供给,是当前农村公共服务供给困境的体制性原因;通过调整考核机制、财政制度设计和相应配套制度可以改变财政分权在供给农村公共服务上的效果。 5.从财政分权体制角度提出了促进农村公共服务供给的主要政策建议。①从财政体制改革方面。第一,合理划分事权。要解决农村公共服务供给的困境,首先就要明确各级政府在提供农村公共服务事权上的划分,另外,在支出责任的划分上,可以考虑通过《政府职责法》加以规范。第二,确保各级政府拥有与事权相对应的财权。在明确各级政府事权的基础上,按照财权与事权相对称的原则,调整各级政府之间的财权分配格局。首先合理划分税种的归属,其次,在中央集中大多收入的情况下,省以下政府间的税收分成要完善,提高基层政府的分成比例。第三,完善政府间转移支付制度。第四,深化省以下财政管理体制改革。第五,增加预算安排的透明度,强化政府预算约束。②改革官员晋升体制。在中国当前经济发展阶段,农村公共服务供给及其均等化问题的解决被提上了重要日程,经济增长的收益应该被分享,需要把政府官员的“唯GDP”增长论改为“公共服务”供给论,应着重考虑在政府官员的晋升机制中加大考核基本公共服务供给水平的比重,超过经济增长在考核中所占比重,由此来抑制被放大的财政激励;③系统化改革相关配套制度。主要从建立农民对农村公共服务的需求表达机制、改革户籍制度,确立平等的城乡居民身份及有效的问责机制等方面分析。


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