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农村宅基地制度演化研究

张振勇  
【摘要】:我国现行宅基地制度是历史演变的产物,是在我国农业社会主义改造背景下发展起来的,这种无偿、均分、带有福利性质的宅基地使用制度为我国工业化发展、农民安居乐业、农村社会稳定发挥了积极的历史作用。然而,随着人口的增长和经济发展,特别是工业化城镇化的快速推进,农村土地资源日益稀缺,宅基地潜在价值迅速上升,出现制度失衡,擅自将耕地、甚至基本农田转为宅基地兴建小产权房、度假村等行为大量发生,村庄整理出现被上楼情况,土地征收发生群体性上访等事件,而另一方面,由于宅基地制度不能适应我国市场经济体制和城乡一体化的要求,出现了宅基地“摊大饼”式的盲目无序向外扩展、大量“空心村”等农村土地资源粗放低效利用现象。 本文以演化经济学和制度经济学理论为基础,从一个全新的分析视角——制度演化作为研究切入点,将制度演化与我国农村宅基地制度有机结合,运用制度变迁理论、演化博弈论、自组织理论等具体理论和方法,探究和分析我国农村宅基地制度演化的轨迹、动力机制、路径和趋势,揭示我国宅基地制度演化的规律,探索农村宅基地制度未来变革的基本取向。主要研究内容和结论如下: 第一,新中国成立六十多年来我国农村宅基地制度调整的历程,目前宅基地制度存在的问题,以及农户对宅基地制度满意度。 建国以来我国农村宅基地制度划分为三个阶段:第一阶段(建国初期——二十世纪五十年代末)农民宅基地房屋私有化时期、第二阶段(二十世纪五十年代末——二十世纪八十年代初)从农民私有土地制度到合作社集体所有转变、第三阶段(二十世纪八十年代初——至今)宅基地使用权流转探索时期。每个时期的土地政策调整都体现了从制度不均衡向制度均衡过渡的特征。 目前宅基地制度与现实不适应性主要表现在:①农村宅基地的非市场性,导致了宅基地的闲置浪费,利用效率低下;②农村宅基地的福利性,使得其财产效应没有得到体现,造成农民财产权益受损;③农村宅基地产权主体的“虚化”,造成集体财产流失和群众利益受损;④农村宅基地的分散布局制约了公共设施建设,阻碍了农民生活质量的提高;⑤宅基地缺乏合法的流转机制,造成隐性流转和灰色交易大量发生。 通过实地调查,我们了解到农户对宅基地制度基本满意,但大多数希望建立农村宅基地自由流转制度。 第二,我国农村宅基地制度演化的动力和逻辑思路。 中国农村宅基地制度演化的基本动力来自于现行制度安排下无法获取的外部利润的出现,制度主体——地方政府、农村集体经济组织、农民之间的相互关系和互动博弈影响了我国农村宅基地制度演化的路径和轨迹。本文构建了两种解释制度演化的逻辑思路。逻辑思路之一是要素相对价格提高、外部利润的形成与宅基地制度演化。在工业化、城镇化、农村市场化及城乡一体化的进程中,农村土地资源日益稀缺,宅基地要素相对价格上涨,促使中央政府、地方政府、农村集体经济组织、用地企业、农户发现了潜在制度变迁收益,即现有制度安排下无法获取的“外部利润”,造成制度非均衡,引起集体经济组织、用地企业、农户形成初级行动集团通过追逐集体土地增值收益、寻求土地规模利用效应、优化土地资源配置效率、降低土地交易费用来首先响应“外部利润”;中央政府和地方政府感受到初级行动集团的影响从战略全局考虑,认为制度变迁的收益大于成本,主动引入权威、命令,构建正式制度体系,有意识的推动制度变迁,形成次级行动集团;两个集团共同努力实现制度创新,各利益集团获取潜在利益,制度复归均衡。逻辑思路之二是利益集团之间利益博弈、同意一致性的达成与宅基地制度演化。对经济当事人而言,要想获得现有制度安排下无法获取的“外部利润”,就必须改变现行的制度安排。而制度变革会影响相关当事人的经济利益。由于不同的利益集团具有不同的价值函数,因此可能会采用相互冲突的决策和行动。利益集团之间利益的耦合程度及其力量对比关系决定着制度演化的路径和维度。在经过一系列的成本——效益权衡与博弈之后,利益各方会达成某种妥协,形成新的博弈均衡,建立新的制度安排。 本文运用上述两种逻辑思路剖析了山东省泰安市岱岳区良庄镇东延东村城乡建设用地增减挂钩项目能够顺利进行而西良庄村城乡建设用地增减挂钩项目却以失败告终两则案例。 第三,农村宅基地制度演化的理性设计和自发演化的有机统一。 本文认为政府理性设计是我国农村宅基地制度演化的主导力量,而农村宅基地制度本身又具有自组织的特征,制度主体(农户、村集体、政府)之间的互动关系决定了农村宅基地制度演化是一个复杂的自组织过程。开放性是我国农村宅基地制度演化的前提。随机涨落是中国农村宅基地制度自组织演化的诱因。在我国经济社会转型过程中,工业化、城镇化、农村市场化、城乡一体化等推动着农村宅基地要素相对价格的提高构成了一个随机涨落,正是这一微涨落通过放大形成巨涨落从而促使农村宅基地制度创新的发生和农村宅基地制度的自组织演化。竞争和协同是中国农村宅基地制度自组织演化的动力。政府、农村集体经济组织和农民之间的竞争与合作、互动与博弈从根本上推动了我国农村宅基地制度演化,而中国特定的制度环境决定了政府发挥的作用更大。 第四,完善我国农村宅基地制度的政策建议。 土地要素相对价格变化将长期决定宅基地制度变迁的方向。然而,中国特定的制度环境决定了政府主体在农村宅基地制度创新和演化过程中,具有重要影响力,中央政府的意愿及其政策偏好显得尤为重要,国家设计始终是决定制度变迁轨迹的众多力量中的主要方面。但是政府的制度安排意愿要考虑宅基地要素相对价格的变化趋势,只有让宅基地制度创新的路径和方向与宅基地要素相对价格变化的趋势相吻合,避免二者的相互冲突和抵消,才能使农村宅基地制度沿着不断优化的轨迹演进。政策建议是:第一,农村宅基地制度改革的方向是推行宅基地市场化改革,建立统一的城乡竞争性土地市场;第二,现阶段应该是治理结构改革代替产权结构改革,保持集体所有制,尽快把农村宅基地所有权确认到村集体经济组织,逐步把宅基地使用权证发放到农户,建立规范有序的宅基地流转制度;第三,未来农村宅基地最适产权安排是在市场经济体制逐步完善的条件下逐步推行农村集体建设用地国有化。


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