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粮食安全与粮农增收目标的公共财政和农业政策性金融支持研究

赵文先  
【摘要】: 农业在我国国民经济和社会事业发展历程中具有十分突出的战略地位,是攻坚克难的基础产业,也是名副其实的母亲产业。然而,中国的农业、农村和农民(以下简称“三农”)问题,因为突出的“钱、粮、地、人、权”矛盾,也成为世界上最难解决的“三农”问题,这其中农民的收入问题又是一切问题的症结所在。农民收入特别是种粮农民收入问题又与粮食安全问题交织在一起,相生相克,矛盾重重,进而牵动着经济发展、人口就业和社会稳定,成为当前困扰中国社会经济发展的重大问题。如何运用公共财政和农业政策性金融支持手段(以下简称双重支持),通过一系列的制度安排,加大为实现粮食安全目标和粮农增收目标(以下简称两种目标)的公共品供给力度,并促进双重支持手段的协调运作,成为当前我国亟待解决的重大理论和现实问题。为此,本人试图在多学科、宽领域和国际化的背景下,总结、甄别、筛选和提炼有助于更好实现双重目标的共性规律,提出运用双重支持手段(提供公共品)解决中国粮食安全和粮农增收这对矛盾的制度框架,以期为农业的和谐治理和发展提供指导。 本文在充分占有、消化和吸收国际国内已有研究成果的基础上,主要采用学科门类交叉的研究方法,从寻找影响双重目标的主要变量出发,去发现双重支持最有效的作用领域;运用实证研究方法建立多个分析模型,籍此考察各种支持方式的强度和有效性;采取理论和实际相结合的方法,经历了从实践——理论——构建新理论——指导实践的研究过程;采取系统分析、结构分析和比较分析的方法,从宏观层面研究双重支持可能采用的单项政策和组合政策。为此,本文将实体研究框架安排为三个层次。第一层次为基础研究,即本文主旨研究的基础和背景,包括研究的理论导向和两种目标的内涵及其冲突与协调;第二层次为主旨研究,全面回答实现两个目标的双重支持及其具体方式,是基础研究推导出的必然结果。第三层次为归纳总结,主要从更为宏观的公共政策层面对双重支持方式的协调性进行论述。 本文的主要观点和研究结论如下: 1、完整提出国家粮食安全分为战略粮食安全与常规粮食安全的系统论述并贯穿研究全过程。基于粮食生产的自然和技术属性,将粮食生产安全称为战略粮食安全(基础安全);基于粮食的社会经济属性,将粮食流通和消费安全统称为常规粮食安全(次级安全)。这组粮食安全概念的引入,有利于回答如何认识我国粮食生产在农业发展中的地位和如何正确处理安全的粮食供给潜力和安全的粮食保障能力之间的关系。在此基础上,本文提出了一些在近中期需要切实坚守的基本粮食安全禁区,并以耕地为例对战略粮食安全进行了评估,基本结论是,未来10年我国18亿亩耕地的底线是不可能守住的,粮食供给偏紧将成为常态,为此,需要主动调整常规粮食安全政策,实行可调控的供给偏紧的总量平衡策略。这些观点和研究结论对调整和校准双重支持政策具有重要意义。 2、对农民收入增长构成的均衡分析表明,农民收入由农业工资率、非农就业工资率和非农就业比例决定。农民增收在理论上存在两种特殊情形,一是完全取决于非农工资增长,农民收入问题就演变成非农就业问题;二是非农就业机会为零的情形,即粮农增收完全依赖粮食种植业工资率的增长,短缺条件下增加粮食供给可使粮农增收;过剩条件下增加供给会使粮农收入绝对下降。而现实中的常态情形却是粮农兼业化,其生产函数就表现为稳定的自用粮生产和基于增收目的的商业化生产的集合体。对影响粮农收入相关因素的定量分析(因子分析模型)表明,各因素对粮农收入的影响排序依次为农民自身的物质投入政府对农村生产生活等基础设施的投入农产品价格和市场活跃程度政府重视程度和直接补贴水平农民的医疗、卫生、文教支出和税负程度农业气象状况。这些结论为研究双重支持政策的优先顺序提供了实证基础。 3、揭示了粮食安全目标与粮农增收目标之间的尖锐冲突。一般情况下,只有战略粮食安全才与粮农收入高度相关,常规粮食安全则与农民收入没有直接的制度关联。粮食安全目标会抑制粮农增收目标的实现,在这种刚性限制下,粮农收入最大化的极限产量就是维持国内粮食紧张平衡的基本供给量,因此,实现粮农增收目标,必须在粮食安全目标及其政策以外,单独研究其收入支持措施,这就需要研究双重支持各自的独立支持领域及其协调问题。 4、将两种目标导向的公共财政支持首次细分为单独瞄准粮食安全和粮农增收的单一目标和同时兼顾两种目标的不同支持领域,并按各自功能设计不同职能的公共品,为今后制定相关公共政策措施厘清了理论边界,有助于提高制度安排的效率,也有助于政府决策层充分了解各个政策单元的正负效应和优先顺序,优化政策组合,提高执政能力和水平。例如提出改革现行农民直接补贴制度和最低收购价保护制度,实施瞄准战略粮食安全目标的粮农综合直接补贴,并配套实行国家粮食目标价格保护制度;瞄准常规粮食安全目标,建立适应偏紧平衡需要的粮食安全储备制度,这项储备制度应包括国家战略储备、地方应急储备和市场缓冲储备三个层级;瞄准粮农增收目标实施粮农土地收益增厚工程,实行扩大农村内需导向的粮农收入脱钩补贴制度,加快建立以公平为核心价值的农村社会保障;兼顾双重目标需要支持粮食生产基地建设,支持粮食生产机械化和产业化经营,加快培育农村新型合作经济组织。 5、两种目标导向的农村金融制度要以国家公共财政为诱导,农业政策性金融为主导,商业性金融为支撑,农业、社保、医疗等政策性保险和民间性、地方性金融为补充,建立大农村金融。农业政策性金融要全方位增强支农、助农和扶农功能,在公共财政的配合下,区别两种目标的不同功能,分门别类进行直接支持和诱导支持,大量提供急需、有效、实用的公共性金融产品,发挥市场增进(market enhancing)和经济孵化作用,为保障粮食安全和粮农增收提供或引致提供“新的收入流”1。近期,农业政策性金融支持的优先领域应为农民粮食等农产品变现、粮食安全储备体系、农田水利基本建设、粮食生产基地项目建设和粮食产业化经营等;中长期支持的重点领域应为农村基础设施、扶贫开发、农业综合治理、农业生态建设、小城镇建设和农村创业企业等。 6、加强两种目标导向下双重支持方式的协调与配合,科学设定双重支持提供各类公共品的优先序,近期,应以建立为实现两个目标的输血机制为主,相应地,支持手段上以公共财政支持优先,农业政策性金融在公共财政的诱导和配合下发挥支持职能,着力解决关键公共品供给,培育混合资本或私人资本参与提供准公共品的必要条件;中长期,应以建立造血机制为主,相应地,支持手段上应以农业政策性金融优先主导、公共财政隐性支撑,强力诱导混合资本或私人资本多元化地提供准公共品或俱乐部物品。 7、支持两个目标的公共品供给需要公共政策提供有效制度保障,为此,公共政策要以公平分配社会价值、合理把握干预范围、科学选择政策工具(policy instruments)和强力推动制度变迁为主要诉求,并从纵向、横向和过程三个方面加强协调性建构。


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