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行政许可若干问题研究

余继田  
【摘要】: 全国人大常委会正在起草《行政许可法》,《行政许可法》征求意见稿已印发全国,向广大法学理论工作者和审判实务工作者广泛征求意见。本人作为一名最基层的法律工作者,深感缺乏较为科学、明确的法律规范,行政许可在实践中出现诸多问题。这些问题出现在一定程度上制约了社会经济的发展。有鉴于此,笔者涉足行政许可领域,对行政许可的若干问题进行研究,力争提出自己不成熟的难点,主观上希望能对行政许可的立法有所裨益。 该论文共分五个部分,计三万余字。在第一部分笔者主要论及行政许可的基本理论问题,包括行政许可的概念、性质和作用。关于行政许可的概念,笔者突破传统的从行政主体的角度定义行政许可的观念,而提出了从相对人的角度定义行政许可的观点。从行政主体的角度定义行政许可难免会产生这样认识,即认为许可是行政机关的特权,是特许权的给予,是对相对人的恩赐施舍。行政许可归根到底是一种相对人的行为,是一种对相对人产生法律效果的行为。从相对人的角度定义行政许可,目前我国行政法学界几乎不加以研究,笔者只是作一个尝试性探讨,观点不一定正确。从相对人的角度研究行政许可,可以看出行政许可具有如下特征:(1)行政许可是依申请行为;(2)行政许可并非是一种单方行政行为;(3)行政许可是行使某种权利,获得某种资格和能力的行为。行政许可的作用具体有积极和消极两个方面。积极作用表现在:(1)对相对人权益的保护作用;(2)对特殊行业的限制作用;(4)对社会、经济、文化等秩序的维护作用;(4)对市场经济的宏观行政调控作用;(5)对许可相对人参与国家管理积极性的调动作用。许可制度的消极作用主要表现在从某程度上影响了市场条件下的公平竞争,容易产生权钱交易,借许可证滥收费等腐败现象,易造成行政垄断及行业或地方保护主义而有碍统一市场的形成。 第二部分是关于行政许可的原则和范围。行政许可除必然遵循“行政合法性原则”和“行政合理性原则”两条行政法的基本原则外,还要坚持一 些特有的原则。本文将行政许可的特有原则归纳为五条:a)书面要式原 则;k)保障相对人合法权益原则;oM务原则;k)公开原则;6)效率原 则。由于我国《行政许可法》尚未出台,行政许可的范围过宽、种类过滥,从 某种程度上制约了经济的发展。解决现今我国行政许可范围过宽,笔者建 议从以下几个方面入手:*)废除某些已不适应市场经济且与WTO规则 相抵触的许可证制度;k)划出某些本属行政证明服务范畴的许可;臼)增 加备案式许可证,减少行政权的自由裁量;k)完善审批式许可证,加大检 查监督力度。行政许可类型笔者建议划分为审批式和备案式许可两种。 第三部分是通过比较的方法将行政许可法律关系主体、行政许可主体 和行政许可设定权主体结合在一起进行探讨,分析他们之间的异同。行政 许可法律关系是一种特定的行政法律关系,它是指自然人、法人和其它组 织等相对人与国家行政机关、被授权的社会组织等行政主体在行政许可这 一特定过程中形成的行政法律关系。在这一法律关系中,其当事人一方为 申请和实施行政许可行为的自然人、法人和其它组织,另一方则为审批行 政许可并对行政许可的实施进行监督管理的国家机关或者被授权的社会 组织。行政许可主体是指有行政许可权的行政机关及法律、法规授权的组 织,包括依法成立的综合执法机构。前者笔者称为“双边主体”,后者称为 “单边主体”。许可权的设定,实质上是一个立法问题,本不属于行政许可 主体的讨论范畴,但因为与行政许可制度中的前提是普遍禁止、与许可范 围大小紧密相关,所以笔者认为有必要与前两者结合在一起进行探讨。这 也仅仅是笔者一种尝试,理论上能否成立,有待专家及恩师们斧正。 第四部分是关于行政许可的程序探讨。许可程序是指许可证的申请。 审查、颁发或拒绝的步骤*@序、方式和时限。本部分从提高行政效率和保 障相对人合法权益的角度来探讨科学、合理的行政许可程序框架,同时对 国外一些行政许可程序方面的制度加以介绍评述。 第五部分进一步探讨了与行政许可制度有紧密联系的一些程序制度。 如许可证的监督检查、行政许可与行政处罚、行政许可的复议,行政许可与 行政诉讼。


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