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关于公私合营PPP模式的反思

陈蕾宇  
【摘要】:随着我国城市化进程的快速推进,人们对基础设施等公共产品与服务的需求日益增长。但是现今的情况却是我国享用公共产品与服务的人均水平还很低,且供给滞后。面对着如此的现状,面对着人们日益增长的需求,很多官员与学者认为若交予政府单独供给公共产品与服务,不仅会加重其债务负担,还会由于财力的限制,造成城市公共产品与服务供给的滞后;此外政府在公共产品供给过程中投资、执行、监督等多重一体的身份也会带来管理缺位和监督失效等弊端,继而影响公共产品的供给效率。因此有必要一方面引进其他主体协助政府提供公共产品与服务,以此打破政府供给公共产品的垄断地位,提高公共产品的供给效率;一方面吸引多元资本参与到基础设施的建设中去,减轻政府的财政负担。公私合营PPP模式正好满足了学者与官员们的这种需求,从而被广泛的应用到我国的基础设施等公共产品与服务的建设中。不过,在PPP模式如火如荼的推行过程中,我们不能一味的随波逐流,而是需要冷静的思考。PPP模式能否真正的提高公共产品与服务的供给效率,减轻政府的财政负担;引入私人主体参与公共产品的供给是否合理;是否有必要超出纳税者的需求偏好而吸引社会资本加大公共产品的供给力度等,这些问题都值得我们来探析。本文着眼于制度经济学的分析视角,试图运用公共产品理论,在重新界定公共产品范围的基础上,通过对其目前供给低效的先天与制度原因的讨论,以及供给机制的分析来考察PPP模式是否有效,并以北京地铁四号线建设的实例来具体说明。首先,在重新界定公共产品范围的基础上,本文指出公共产品供求时空分离,产权无法分割的先天特性使得公共产品供给不仅不能运用市场机制的办法来解决,而且私人个体也不愿意提供,它必须依靠政府的强制力来执行。但是政府执行的强制性又会造成监督失效,从而导致公共产品供给的低效性。PPP模式就旨在引进私人个体参与公共产品与服务的供给,以此降低政府的垄断地位,提高公共产品的供给效率。由此引出了两个问题:其一,私人个体的加入能否真正的提高公共产品的供给效率。其二,从私人个体不愿意到乐意供给公共产品的转变存在着什么激励以及是否合理。通过对公共产品供给低效的制度性原因分析可知公私合营PPP模式并不是真的有效。本文发现PPP模式在中国推行的过程中依旧存在着公私产品混淆、交易主体无效、供求主体时空分离,消费者与付费者不对应等问题,这不仅没有改善公共产品的供给效率,而且在中国约束机制不完善的情况下,还很容易增加公私勾结的机会,反而加重公共产品的低效性。其次,本文承认私人等其他主体能够供给公共产品的事实,不过并不认为所有的公共产品私人都能提供,而且也不赞成公共产品的联合供给。以受益范围来选取的公共产品供给主体的分析表明政府依旧是公共产品供给的主力军,不过私人等其他主体在某些公共产品的供给上也是有效的。而且通过对大纳税人决策机制的介绍也证明了私人供给公共产品的有效性。但是必须注意,这种有效性必须建立在自愿的前提上,而不能像PPP模式那样需要政府的补贴、再次收费等其他方式的吸引才愿意供给公共产品。这样的联合供给不仅不会减轻政府的财政负担,而且很容易在目前公共产品与服务供给存在制度性缺陷的现状下,造成负担的不合理转嫁,并模糊有效交易主体,复杂交易过程,从而导致资金流向不清晰。此外也说明了PPP模式激励私人主体参与公共产品供给方式的不合理性。最后,通过对公共产品有效供给机制的分析以及中美地铁环境的对比,本文认为要想真正的提高公共产品的供给效率,不仅要克服人为所造成的公共产品供给的低效,还要引入能降低公共产品先天特性的需求者内部协调困境的机制,能充分表达供求双方偏好的讨价还价机制,使公共产品交易关系清晰明了。需求者愿意交多少税,供给者就提供多少相应的公共产品与服务,并不必要运用PPP模式引入私人资本,在现今已有的公共产品与服务的基础上,超出纳税需求者的意愿而继续建设,增加与提高不必要的公共产品数量与质量,并且忽视其他所需的公共产品的供给。


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