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河南省行政区划与区域经济发展研究

常黎  
【摘要】: 本文将行政区划视为对区域经济发展有着重要影响的一种制度安排,以行政区划与区域经济相互作用,即区域经济发展引致行政区划进行相应调整,而行政区划制度和格局变迁又反作用于区域经济发展,为理论分析主线,从市管县体制、县级市设立、市辖区设立与调整等3个方面,重点研究了在计划经济体制向市场经济体制转轨和快速工业化、城市化进程中,河南省县级以上行政区划改革和调整与区域经济发展的关系。全文除导言和结论外,共分五大部分。首先,简要分析了河南省行政区划与区域经济发展的现状,以获得对河南省行政区划、区域经济发展及二者关系的基本认识。在此基础上,运用定性和定量分析的方法,分别研究了市管县体制、县级市设立、市辖区设立与调整的模式和演变过程,行政区划改革与调整的区域经济发展效应,以及行政区划改革与调整存在的突出问题。基于这些分析,提出了优化河南省行政区划与区域经济发展关系的构想。归纳这些方面的研究,本文得到了以下结论和理论上的认识。 市管县体制是特殊历史背景下的产物。河南省市管县体制经历以服务大中城市发展为取向和以城市带动农村发展为取向两个阶段,采取了由原地级市直接管辖由邻近地区划入的县(市)、将县级市升格为地级市、将县直接升格为地级市、地市合并等4种市管县体制的模式。在计划经济时期和计划经济体制向市场经济体制转轨的初期,市管县体制对河南省中心城市的发展产生了重大而深远的影响。实行市管县体制,通过运用行政手段,把周边的县纳入到中心城市的范畴,形成了以行政区划和行政管理为基础的特殊的刚性城市-区域系统,城市产业发展由此获得一定的规模经济,有效地促进了地级市作为中心城市的职能发育。同时,市管县体制在一定程度上对县域经济的发展也产生了积极的影响。在地级市的行政区域内,原来的城市与县之间的行政壁垒被打破,城市和农村之间贸易条件得到改善,市场在城乡之间的要素流动、资源配置中发挥作用的空间增大,有利于县域经济在与城市之间的分工中发挥比较优势。 河南省的县级市设立采用了切块设市和整县设市两种模式。1978年以来,以整县设市模式为主导。通过县级市设立对市域经济发展影响效应的定量分析,可以发现,撤县设市对本地经济的发展产生了重大影响。撤县设市实现了区域经济发展的性质由以农村经济、农业经济为主导向以城市经济、非农产业为主导的转变,诱导市域经济功能、管理体制、发展战略发生重大调整;有效促进了市域经济的增长,且这种影响表现出时段变化特征和地域差异;推进了市域城市化进程。 县级市的设立对河南全省的经济空间格局也产生了不可忽视的影响。而且,这种影响是长时效的。首先,县级市的加快设立对改善河南省城镇体系结构起到了积极作用,并导致城市空间分布的局部集中。其次,撤县设市打破原有市县分置、城乡分割格局,实行城乡合治模式,为城乡统筹发展提供了有利的行政区划基础。河南省的市辖区设立与调整采取了4种模式,即,撤销郊区、实行区辖乡镇管理体制,撤县(市)设区,从一个或几个县(市)析置部分行政区域、增设市辖区,调整市辖区和周边县(市)的部分行政区域。实践证明,设立和调整市辖区是培育和壮大中心城市的制度性选择,也是解决城市发展问题的有效方式之一。首先,市辖区的设立和调整对中心城市产生了明显的成长空间扩张效应和城市功能区优化效应,对城市公共服务设施和基础设施的共建共享,对城市的统一规划、建设和管理等产生了积极的影响。其次,市辖区的设立和调整,通过实现中心城区和周边农村区域行政管理与组织的一体化、空间的一体化,经济的一体化,在一定时期内较好地解决了城乡分割、城乡二元结构问题,促进了各市辖区自身经济的快速发展。 然而,由于历史原因、制度设计的缺陷和市场经济体制的逐步建立,从区域经济发展的视角看,河南省市管县体制、县级市设置、市辖区设立和调整存在着一些亟待解决的问题。目前,市管县体制已经成为阻碍区域经济发展的制度性因素。县级市数量偏少、空间布局不尽合理。市辖区设立和调整将大片农村区域划入城区,造成了城乡管理上新的矛盾,带来一定程度的虚假城市化,引起城市空间粗放式扩张,对于划入的偏远农业地区,城乡融合效果并不理想。 针对河南省行政区划存在的问题,从适应区域经济发展对行政区划调整的内在要求,促进区域经济发展出发,本文提出了近期河南省行政区划设置和调整的设想。即,在保持行政区划相对稳定的情况下,区分类别,逐步推行省直管县体制;积极稳妥地设立县级市;继续增设和调整市辖区,适度扩大中心城市规模,加快中原城市群建设,培育和壮大区域性中心城市。 关于行政区划与区域经济发展的关系,本文认为,改革开放以来,河南省行政区划改革和调整呈现出2个转向,即区域经济转向和城市型政区转向。亦即,促进区域经济发展、加快城市化进程、发展中心城市及发挥其在区域经济中的组织功能成为行政区划改革和调整的重要驱动力。在现有经济体制和政治体制下,行政区划与区域经济发展存在循环互动和动态协调关系。真正实现行政区划与区域经济发展的协调,必须转变政府职能,深化经济体制和政治体制改革,充分发挥市场机制的作用,从根本上解除行政区划对区域经济发展的制约。


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