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服务型政府建设背景下市管县体制改革研究

刘畅  
【摘要】: 在特定政治、经济条件下产生的“市管县”体制,在计划经济时代为我国政府相关职能的实现做出了应有的贡献,随着其制度环境的变迁,市管县体制的弊端成为了学界关注的焦点,改革市管县体制成为了我国行政区划改革的一个重要任务,与此同时,建设服务型政府成为了我国政府改革的时代主题,在服务型县级政府建设的背景之下,市管县体制改革有了新的要求。以服务型政府建设对县级政府的能力要求为起点,以市管县体制之下的县级政府能力为中轴,以县级政府能力为着眼点的市管县体制改革有了新的选择路径,即“强县扩权,实行省管县;弱县扶植,完善市管县”。以县级政府能力为突破口,在服务型政府建设的时代背景下来探讨我国的市管县体制改革有一定的创新意义,对我国行政体制改革实践有一定的借鉴意义。 本文以县级政府能力和市管县体制改革为关注点,以服务型政府建设为研究对象的前置背景,以改革市管县体制为价值取向,县级政府能力为着眼点,沿着“时代要求—目前现状—改革路径”为逻辑主线,通过理论推演、实证分析等方法,以求达到提升县级政府能力、推动市管县体制改革的目的。本文框架为: 第一部分:绪论。阐述了本课题的研究背景及意义,研究方法及路径,界定了研究主题的主要概念,综述了国内外专家学者在该领域的研究成果。最后指出,目前我国市管县体制改革的论述多从体制弊端、改革条件、时代要求等方面来展开探讨,尚未有从县级政府能力的视角对市管县体制的改革来进行研究,本文以建设服务型政府对县级政府能力的要求为起点,以市管县体制下县级政府能力的现状为基础,以对县级政府能力的评估为前提,对市管县体制改革给出应有的路径选择。 第二部分:建设服务型政府对县级政府能力的要求。首先,阐释了服务型政府基本内涵和特点,在此基础之上,结合县级政府在行政组织体系中基础地位的特征,以建设服务型县级政府的要求为衡量标准,把县级政府能力概括为如下五个部分:规划发展能力、资源汲取能力、市场规制能力、社会控制能力和制度创新能力。本部分描述了服务型政府建设背景下,县级政府能力建设的应然状态。 第三部分:市管县体制下的县级政府能力。此部分展现的是县级政府能力的实然状态,从宏观和微观两个层面进行了总结分析。宏观上,我国县级政府能力“不适应、不均衡”。十一届三中全会以来,我国政府能力的各内部构成要素,都获得长足的发展,政府整体能力有了显著的增长。但是,政府能力的增长与快速发展的经济社会的要求相比是相对滞后的,能力增长的速度跟不上其需求增长的速度,仍不能适应经济社会发展的要求;我国县级政府能力发展不均衡表现为:地区间明显不平衡,地域内也有显著差异。微观上表现为:“硬能力”与“软能力”发展不均衡,能力结构不均衡,能力缺乏正确引导和规约。 第四部分:以政府能力为着力点的市管县体制改革。本部分重点阐述具有不同能力的县级政府应该实施不同的体制改革方案。指出,虽然在很多地方“市管县”体制已经成为阻碍县域经济发展的桎梏,但也不可否认,在一些辐射能力较强的大中城市周边,市、县经济无论从经济构成还是产业格局上来说都实现了紧密融合,“市管县”的体制在这些地方得运作还是取得了良好的预期效果,对于将发展成区域经济中心的城市来说,这也是一个前提条件。鉴于此,本文认为行“强县扩权”或者说弱化“市管县”,要避免“一刀切”,应因地制宜,区别对待。强县扩权,实现省管县和弱县扶植,完善市管县是一条改革可供选择的路径。


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