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基于协同治理视角的“河长制”探析

杨树燕  
【摘要】:随着现代工业的飞速发展以及城市化进程的加速推进,水污染问题越来越严重,已经严重影响到人民群众的生活质量,水环境治理迫在眉睫。然而,水环境治理各相关部门存在职责划分不清和交叉重叠的现象,治理过程中推诿扯皮现象严重;由于水环境的公共产品属性,作为“经济人”的各政府部门在水环境治理过程中多存在“搭便车”行为;以及各级政府、职能部门之间“行政壁垒”的存在,治理过程中互不合作、信息不共享等各自为政的问题突出。政府“内部性”和政府失灵的存在,更加剧了以政府为单一治理主体的水环境治理“公地悲剧”。为了解决日益严重的水污染危机,无锡市政府首创“河长制”。即由地方各级党政主要负责人担任“河长”,对辖区河湖水环境治理与保护直接负责。“河长制”利用各级“河长”的行政权威强势协调各职能部门共同治理河流水污染,在短期内取得了显著的成效,迅速在全国各省市得到推广,但是“河长制”推行中存在的许多问题也备受诟病,亟待解决。一是由于法制缺位、过度依赖领导权威以及协调机构的临时性等因素存在,“河长制”被认为是“人治”、“运动式治理”;二是“河长制”的考核机制不科学,考核缺少社会公众参与,主要是体制内自考;三是政府“官本位”思想存在,导致集权现象严重;四是信息公开程度较低、社会组织自身力量薄弱、公众环保意识缺乏等原因,导致社会公众在水环境治理中的知情权和参与度严重不足。目前,“河长制”依然是以政府为单一治理主体的封闭式水环境治理系统,缺乏长效实施机制。协同治理强调治理主体的多元化,更强调各子系统之间以平等的伙伴关系为达成同一目标进行配合与协作。本文基于协同治理理论的视角,对国内外成功的流域水环境治理案例进行分析,得出完善的法制保障以及多元主体协同治理是其取得治理成效的关键因素之一。通过“河长制”推行中存在的问题及原因分析,借鉴国内外水环境治理的先进经验,本文从法制、行政、社会三个层面着手建构“河长制”长效实施的协同治理体系。完善法制建设、加大执法力度、引入“河道警长制”,为“河长制”的长效实施提供了法律保障;地方政府树立绿色的发展观念、引入市场机制对污染源头进行控制、加强资金支持等才能保证“河长制”治水效果的落实;通过完善社会组织的培育制度、建立公开的信息分享平台、建立政府生态服务采购制度以及推广环境公益诉讼制度,可以有效整合社会力量参与到水环境治理中来,社会组织也要不断加强自身建设,发挥好政府与企业、公众之间的纽带作用,提高自身和公众参与环境治理的能力。只有政府、企业、社会组织、公众等治理主体积极参与、有效协作,才能构建开放的水环境协同治理系统,促进“河长制”长效实施。


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