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《文保法》及其《实施条例》存在的问题与对策研究

常寅真  
【摘要】:我国是文物大国,不可移动文物更是数量颇丰,几乎遍地都是。然与此同时,不可移动文物的灭失和损毁速度也是惊人的,我国不仅有最近几年几乎一年一修的部门单行法律《中华人民共和国文物保护法》(以下简称文保法),还有为保障它实施的行政法规《中华人民共和国文物保护法实施条例》(以下简称实施条例),除此之外,各文物大省如陕西、山西、河南等地,还出台了本地政府的文物保护相关工作的单行条例;但依然没有把不可移动文物的破坏和损毁扼杀在萌芽之初。从修改历程看,《文保法》和《实施条例》短时间内多次修法;施行以来,关于不可移动文物灭失和损坏的消息一再引发汹汹民意。拆除不可移动文物没有论证、听证程序,损坏不可移动文物的违法成本过低等,是导致这一后果发生的重要原因。近代意义上的法学和考古学一样,都是在十九世纪末借着西学东渐的春风和统治阶级的装模作样,才来到中国并得以传播。建国以后我们的不可移动文物的相关立法在很长一段时间都处于摸索和心口相传的状态,并在改革开放后的第四个年头才以规范性成文的形态存在,在借鉴西方发达国家文保制度的基础上,以一种中国特有的语言风格和简朴的价值观,指导着考古和文博系统从业者的文物保护和开发利用工作。从探讨不可移动文物和可移动文物应该合并至“文化遗产”一个项下,到开始探讨《文保法》的致命硬伤,处罚手段单一、法律责任条款缺失、力度不够;从尝试构建和引入文物保护补偿基金体系,到扩大文保工作的主体范畴;一直到尝试建立文物评估体系和合理利用达成社会效益和经济效益的双赢,乃至最后开始讨论执法正规化标准化的层面,都是我国研究学者对这二法即《文保法》和《实施条例》所作出的非常有效、有益和有用的制度、条文、政策尝试。文物,尤其是不可移动文物乃至大型不可移动文物的损坏都是不可逆的。而自此法施行以来,不可移动文物灭失、人为损毁、损坏的消息就屡见不鲜,究其原因,不写明法律后果、对不可移动文物认定需要拆除和迁移至异地保护的程序简单且随意性大、责任承担法阶过低甚至没有明确强制力、处罚力度轻且手段单一使违法成本畸低,比如仅有金钱上的减少这类惩罚措施明显不够;理应组成可行性审核委员会、严格审批和听政论证程序、要求各级政府和部门之间互相监督和督促、给予文保承建单位补贴减免税等其他优惠政策、并引入更多元化的惩罚手段,比如强行法、行政责任及双罚制,辅以扩大文保工作的主客体范畴、提高执法主体资质准入门槛、与开展普法宣传并管控舆情媒体,来共同完成对文保相对人行为的指导和文物的永续利用。除了呼吁国家建立文物保护补偿基金制度,由政府出资带社会资本进入外;也应该鼓励商业保险介入文保这一领域。如果很多商业保险能够增加因为履行了保护文物的公民义务而损失了自己的利益或使自己的权利享有受限的保险险种,先期就由企业单位和其他组织自主选择是否投保,后期也可以享有理赔的金额。企业单位和其他组织也能够自主事先规划风险,不会把这一风险一股脑地推给政府解决。《文保法》实施的过程中,请各司法和执法的行政机关务必不断提高严格执法司法和依法办事的自觉性和主动能动性,按照法定权限、法定程序执法,进行司法层面的法律适用以此来维护法律的权威和尊严。我们要深入贯彻习近平同志“让文化遗产活起来”的方针,要全面贯彻‘保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理’的工作方针,推进文物永续和可持续发展的开发利用,引入社会资本和公众参与,平衡各方权益,从而增强文物保护积极性、主动性,让文物保护成果更多惠及人民群众,使其更贴近人民群众的日常生活,才是文保可持续发展的题中之义。


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