基于政府审计视角的政府内部控制研究

【摘要】：从政府审计的视角研究中国政府内部控制问题,是政府审计顺应时代发展的要求,提高自身做为国家监督和治理的有效工具的作用,是对审计“免疫系统”论的具体化研究。从理论上讲,人类自从有了群体活动,就有了一定意义上的控制,但是在实务中,内部控制不是作为一个独立的系统存在,它依附于决策、管理、业务活动中,一直以来并没有引起人们特别的关注,直到英国的“南海公司”事件的发生,才被审计界提出并得到重视。可以说,推动内部控制理论和实务飞速发展的重要力量来自于审计领域。在充分发挥政府审计作为国家治理的重要工具的作用和提高政府审计的服务意识的基础上促进我国政府内部控制建设,是一项具有中国特色的对领导干部进行有效管理和监督的制度和办法。 导论。介绍本文的选题背景、研究意义、研究思路以及研究方法和研究创新点。 第一章,文献综述。首先对政府审计的基本理论进行概述。第二,对政府内部控制的理论的发展进行梳理。 第二章,政府内部控制的理论基础。包括国家治理理论、审计监督理论、内部控制理论、权力寻租理论。着重分析政府审计在国家治理中的作用、政府审计与政府内部控制的关系、内部控制的理论的产生与发展的历史与逻辑、内部控制在政府治理中的作用,其中主要运用制度经济学的理论来分析政府内部控制对我国发展市场经济的影响。 第三章,论证我国建设和执行政府内部控制的必要性。建设和执行政府内部控制不仅仅是政府审计提高审计效率和审计质量的要求,更是我国经济和社会发展的需要。这一部分主要从以下五个方面论述建立和执行政府内部控制的必要性：1、政府内部控制是国家有效治理的重要保障；2、市场经济的建设离不开政府行政的规范化；3、当前中国社会失范问题严重,建设和谐社会离不开有效的政府内部控制；4、化解当前所面临财政风险需要政府在运用公共财政资金时要依照相关的程序,遵守政府内部控制制度；5、电子政务的发展,在增加政府办公效率和政务信息公开透明的同时,也增加了政府行政行为的风险,因此,需要加强政府内部控制。 第四章,政府审计在政府内部控制建设中的作用。1、政府审计是政府内部控制的最初推动力。首先是政府审计部门出于提高审计质量和节约审计资源的目的,希望政府机关提高自身的内部控制水平。其次,政府再造和政府职能的变迁,政府的公共受托责任范围扩大,政府审计的受托责任也相应增加,政府审计需要提高为政府部门服务的水平和意识；2、政府审计在推动政府内部控制建设中的相关作用：政府审计的相关活动为政府内部控制创造良好的控制环境,提高了政府部门的风险防范意识,促进了政府部门完善内部控制程序,增强了政府部门内部的信息获取和传递的能力,推动了政府部门的内部监督。 第五章,我国政府内部控制现状及原因分析。1、我国政府内部控制现状。一是政府部门的内部控制的制度供给不足,二是我国政府部门的内部控制薄弱,三是我国政府部门的内部控制理论研究刚刚起步。2、影响我国政府内部控制建设因素分析。分别从国家治理、社会失范、政治体制、传统施政理念以及政府内部控制规范的制定主体的权威性等各个角度进行分析。 研究结论和展望 一、主要研究结论。 1、完善政府内部控制操作规范,建立健全我国政府部门内部控制,应积极加强相关理论的研究,设计出有中国特色的政府部门内部控制制度。2、制度的建设要遵守循序渐进的客观要求,这是因为,任何制度的建设都离不开特定的环境,只有与特定环境相适应的制度才能够发挥应有的作用。某个制度在一个国家的建立和实施既是各方利益博弈的结果,也受经济和技术发展的影响,同时制度还具有路径依赖的特点,所以,中国政府的内部控制建设是一个循序渐进的过程。3、加强政府公务人员“宪政”观念,强化依法行政意识,是建设政府内部控制制度的必要条件,因为任何的制度,最终都要归结到人的因素,都要解决人的思想意识和态度问题。大力推行政务公开,增加权力运行程序的透明度,做到规则公开、程序公开、结果公开,建立相应的听证制度、查询制度和咨询制度、公开发布信息制度等,并积极推动电子政务建设、利用信息网络技术公布政务信息,充分体现公开性和可预见性。4、建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的行政权力运行机制是规范政府行为的关键。在进行政府部门内部控制规范研究的过程中,政府审计机关要站在宏观的角度上,积极与其他部门相互配合,从推动政府治理,防范国家风险的目标出发来构建政府内部控制框架和具体操作规范。5、加强审计结果在干部考核中的比重。中国政府在管理信息沟通方面的不顺畅,导致审计监督的效率无法发挥,审计结果不能得到有效利用,这样就无法有效考核评价部门,不能有效控制部门行政成本,提升行政效率,政府机关的奖惩制度缺乏应有的弹性,机关业绩考量指标的制定与执行有待改进,考量指标与考量标准间的关系有待理清,业绩评估制度与其他考评作业规定和业绩奖励制度的结合有待加强。6、增强政府部门内部控制建设的动力。解决动力问题,方面来源于监督制度,另一方面则来源于政府公务人员尤其是党政一把手的升迁、任免等惩罚和奖励机制要与审计结果相结合。增加官员权力寻租的成本。7、增强审计机关在政府内部控制建设中的服务意识。要从宏观上树立政府审计服务于国家治理的意识,微观上提高政府审计的服务水平。 二、研究局限与展望 (一)研究局限 从整体看,本文是依据提出问题——分析问题——解决问题的逻辑顺序展开研究的。但是,在解决问题这一部分本人觉得还需要继续深入挖掘,尤其是在对政府部门内部控制的薄弱环节上需要更多研究,更多的思考和探索对一些具体的内部控制失控问题的解决方法。这是本文的严重不足。没有提出政府内部控制评估标准也是本文的不足之处。 (二)未来研究展望 由于改革是一个持续的过程,政府部门的改革也要遵循这个规律,政府内部控制也因此是在一个动态的过程中进行的,而且由于政府部门的多样性,导致了不同部门的工作方式也不同。因此,对于政府部门内部控制的研究也是一个持续的过程,我们未来的研究重点包括： 1、在深入研究政府部门的工作方式的基础上尝试建立分部门的内部控制评估标准。 2、分析政府部门内部控制存在的薄弱环节,建立风险防范机制,为政府部门提供合理改善内部控制的建议。 3、继续加强对世界其他国家政府内部控制的分析研究,以求它山之石可以攻玉的目的。当然,国外的经验只能是借鉴,我们还要对中国的具体环境进行分析。