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转型时期中国住房保障政策研究

罗锐  
【摘要】:住房保障问题不仅是中国长期关注的一项重要民生问题,也是世界各国共同关注的焦点。早在1890年,英国就颁布了《工人阶级住宅法》,开辟了住房保障社会立法的先河。1919年英国制定《住宅法》。1894年法国政府通过制定法律建立了专门的部门来满足低收入群体的基本住房需求,基本路径是依靠公共政策等手段向中低收入群体提供政策支持(包括实物和货币补贴)来帮助他们。国外市场经济较为成熟的国家,均在其城市化加速阶段,提出了相应的住房保障制度,并取得了良好的保障效果。1934年,美国制定了《临时住房法案》,1937年进一步补充为《公共住房法》,规定由中央政府出资,由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。1964年开始,美国政府通过优惠政策鼓励开发商建造供低收入者租用的住房,自1973年起,政府开始把分散低收入者住房、改善社区质量纳入住房政策,并提出以“需求方”为中心的政策:发放房租补助券,凡家庭收入低于本地区家庭平均收入40%以下的家庭作为低收入家庭,均可享受补贴,受益的家庭不论收入多少,将家庭收入的30%交作房租,余下的租金由政府发券补足。20世纪50年代,为解决居民基本住房问题,特别是中低收入居民的基本住房问题,新加坡政府成立建屋发展局(HDB)和中央公积金局(CPF)。1955年,新加坡建立公积金制度,并设立了中央公积金局,统一管理和使用公积金储蓄,其制定的《中央公积金法》中规定任何雇员或受薪者必须按工资的一定比例统一存入中央公积金局(公积金的80%用于购买住房和付保险费,12%作为医疗费用,8%作为特别费用,即年老退休后享用)。1960年成立的建屋发展局(Housing Development Board, HDB)主要负责“组屋”的规划、建设、经营和管理等工作,保证“居者有其屋”计划的真正落实。中国作为社会主义国家更是把保障公民的居住权利作为一项政治任务来完成,老百姓的住房问题成为最高决策者的议题之一。1996年联合国人居大会中国指出:“人人享有适当的住房是一项最基本的人权,是人的生存权和发展权的重要内容。”目前,中国住房保障法已经纳入十二届全国人大常委会立法规划,中国住房保障法涵盖了城镇住房保障和农村住房保障,对住房保障标准与对象、房屋的建设标准、方式、融资渠道以及相关政策等做出了详细的解释。新中国成立前30年间,住房领域完全由国家控制,居民所需住房由国家统一供应,住房供应所需资金来源于国家财政。在1958年至1977年的20年间,由于受到“先生产,后生活”、“先治坡,后置窝”等“左”的思想的影响,中国住房基本建设的整体投资水平有所降低。城镇人均居住面积虽有扩大,但却出现了诸多住房困难户。1979年改革开放以后,我国经济实行计划经济向市场经济转型,住房领域也进行了改革:由国家统包统揽逐渐形成住房市场(商品房市场)和住房保障(保障低收入群体的住房需求)相结合的中国住房体系。经济转型和城镇化的发展影响着我国的住房体系。《世界城市化展望(2009年修正版)》显示,中国在过去30年中的城市化速度极快,超过了其他国家。中国城市化率在上世纪80年代初只有19%,截止到2010年已经达到47%,按照这个发展速度估计2025年将超过59%。1980年,中国城市总人口数量超过50万的城市只有51个,上世纪90年代起,我国人口超过50万人口的城市数量明显增多,从1980年-2010年,短短三十年我国共有185个城市的总人数越过50万人口这个范围,根据有关数据预测到2025年人口规模超过50万的城市将增加107个。①如果以城镇化率50%作为目标,到2020年,中国将面临解决3.32亿新增城镇人口住房需求的巨大压力。因此,通过不断丰富我国住房保障制度的政策内容,解决城市低收入群体的基本的居住困难,将成为中国城市化进程中的必然选择。中国住房保障政策的保障对象是部分城市人口(主要是户籍人口),伴随着工业化进程而来到的城市化加速,特别是农村剩余劳动力及其赡养人口从农村向城市转移以及高等院校的大规模扩招,我国城市人口结构发生了重大变化,形成了新的群体:农民工群体和大学毕业生群体,由于他们自身的特点导致他们的低收入(有些可能是暂时的低收入,例如刚参加工作的大学毕业生的收入较低,逐渐积累经验后工资可能得到大幅增长)。相对于这些外来的低收入群体(本文称之为城市外生型低收入群体),城市原有的低收入群体,本文称之为城市内生型低收入群体,这两大群体构成了本文的研究对象。具体包括农民工、大学毕业生、传统的低收入群体和棚户区居民四部分。本文分为六个部分:第一章,导论。主要对选题的背景、研究意义、分析思路、研究方法以及可能的创新之处进行阐述。研究综述包括国内、国外两方面对住房保障政策的研究。第二章主要是谈建国后住房保障制度演变过程。这一章对我国住房制度变迁以及我国保障房的供应体系做了介绍,分析了我国住房制度的特点,最后汇总了历年来的住房政策。第三章,国外典型国家的住房保障制度。主要分二个部分,第一部分分析美国的住房保障制度,第二部分对新加坡的组屋政策进行研究。分析了新加坡组屋政策的特点。第四章,城市外生型低收入群体住房保障研究。本章和第五章是全文研究的重点,即城市低收入群体的住房保障问题。城镇化的核心问题是农村剩余劳动力及其赡养人口从农村向城市转移。城镇化的进程实际上就是农民转变为市民的过程。原有的城市人口结构发生了改变,即城市住房保障的需求群体发生变化,应该重点关注人口数量越来越多的农民工和大学毕业生在城市的住房问题。本章研究城市外生型低收入群体即农民工和大学毕业生的住房保障问题。第五章,城市内生型低收入群体住房保障研究。城市内生型低收入群体,包括传统的低收入群体以及棚改区居民。该群体形成的原因是历史遗留问题,也是过去长期以来住房保障政策覆盖的重点对象。随着城市化进程的加快,其住房保障的优先地位受到城市外生型低收入群体的挑战,解决其住房困难变得更加复杂,需要得到政府的支持。第六章,政策建议与研究展望。对转型时期中国如何切实解决保障性住房问题,完善现行住房保障政策,提出政策建议:(1)科学界定政府职能和定位;(2)建立与完善住房保障分类体系;(3)完善保障性住房的动态管理调控机制:(4)加强分配监管,保证保障性住房分配的公平性;(5)强化保障性住房建设管理,提高过程效率;(6)制定鼓励中低收入群体购买商品房的措施,防止福利泛化;(7)实现两个住房市场的(住房保障市场和商品房市场)信息共享,为完善保障性住房制度提供支撑;(8)探索创新保障性住房盈利模式。最后,对未来中国住房保障政策方面的研究进行展望。


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