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中国海上搜救管理体制创新研究

黄志球  
【摘要】:海上交通运输作为开发和利用海洋的一种方式,对国民经济、对外贸易和区域经济的协调发展发挥着极其重要的支持和保障作用。海上搜救是最大限度地减少海上突发事件对人命财产和海洋环境资源造成损害,创造良好的海上交通运输环境和海上安全生产作业环境,保障海上交通运输可持续发展的一项重要手段。海上搜救从产品的消费属性而言,是一种典型的公共物品,其状况反映着一个国家或地区的公共管理和公共服务的能力和水平。 中国是一个海洋大国,拥有漫长的海岸线和辽阔的海域,海洋在其经济社会发展中具有战略性的地位。随着中国社会主义现代化建设的全面推进,尤其是海洋强国战略的加快实施,经济全球化和贸易自由化的不断发展,海上交通运输进入了一个新的快速发展阶段,海上突发事件与日俱增、愈加复杂,这对中国海上搜救工作提出了严峻的挑战。 海上搜救管理体制具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点,在海上搜救工作中发挥着核心和统率的作用。面对新的历史条件下海上搜救所面临的形势和任务,中国海上搜救管理体制必须作出适应性的改革创新,以促进海上搜救能力和水平的提高。 中国现行海上搜救管理体制发轫于高度集中的社会主义计划经济体制时期,从一开始就带有明显的传统公共管理烙印。改革开放以前,海上搜救实行纯政府供给模式,由政府独家包揽。改革开放以后,为了适应经济社会的全面转型,中国海上搜救管理体制作出了一些必要的调整和变动,吸纳了一些其他的企业机构和社会组织,运行机制也随之发生了相应的变化。然而,由于受到根深蒂固的以政府为中心的传统公共管理模式的影响,在中国现行海上搜救管理体制内,政府仍旧是海上搜救的唯一权力与责任中心,其他的机构和组织只不过是扮演着政府的“助手”和“下属”的角色,在海上搜救工作中处于被动接受而非主动参与的状态。其内在缺陷主要表现为:(1)共享权力、共担责任的组织结构尚未形成;(2)各司其职、协同合作的权责关系还不明确;(3)以信任、服务、合作为特征的管理机制远未建立;(4)正式和非正式制度参与的制度体系有待加强;(5)跨领域、区域性合作的工作格局亟需强化。 兴起于20世纪90年代西方国家的治理理论,是对传统公共管理理论反思和批判的结果,它对现代社会遇到的复杂多变的公共问题作出了有力回答,为各国公共管理改革树立了新的路标。治理理论的核心思想在于政府、市场和社会等多元主体通过合作、协商、伙伴关系实现对公共事务的共同参与,这对中国海上搜救管理体制创新无疑具有理论参考和实践借鉴的价值。为了更好地调动政府、市场、社会等诸多方面的力量共同参与海上搜救工作,最大程度地实现、维护、增进公共利益,有必要运用治理理论对中国海上搜救管理体制进行重塑与再造,实现海上搜救从一元管理到多元治理的转变。主要的改革创新措施包括:(1)继续优化组织结构;(2)着力健全权责体系;(3)完善激励约束机制;(4)培育志愿服务机构;(5)推进机制制度建设。 论文共分为七部分。第一部分“绪论”,主要阐述课题研究的缘由、意义、目的、思路和方法,并对中国治理理论和海上搜救的研究现状进行梳理、分析、评价。 第二部分,“问题的提出”,从公共管理的角度出发,对研究所涉及的海上搜救和海上搜救管理体制这两个核心概念进行重新认识,并在此基础上分析提出中国现行海上搜救管理体制的主要缺陷及其产生的根源,以确立研究的范畴和分析的起点。 第三部分,“治理理论:一个新的理论工具”,阐述治理理论的兴起背景和主要内容,同时对治理理论对中国海上搜救管理体制创新的适切性进行分析,为运用这一新的理论工具创造前提条件。 第四部分,“历史回望:中国海上搜救管理体制的历史演变”,回顾、梳理、分析中国海上搜救管理体制的形成、发展和演变过程,阐明中国海上搜救管理体制与经济社会环境的动态平衡关系,为下一步探讨新的时代背景下中国海上搜救管理体制创新作出必要的铺垫。 第五部分,“国外镜鉴:国外海上搜救管理体制的有益启示”,在分析美国、英国、法国、澳大利亚、日本等世界上主要海洋国家和海运大国的海上搜救管理体制状况的基础上,找出其共同特点及可资借鉴的有益经验,从而为中国海上搜救管理体制创新提供参考。 第六部分,“未来前瞻:中国海上搜救管理体制的创新对策”,论述海上搜救管理体制创新的内涵、特点与影响因素、基本原则,并针对中国现行海上搜救管理体制存在的主要缺陷,运用治理理论提出创新性的对策措施。 第七部分,“结论与讨论”,对课题研究的主要观点进行进一步的归纳、总结、提炼,并对与之相关的重要问题开展讨论,此外还对研究的不足之处进行检讨。


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