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民国训政时期监察体制研究

张实根  
【摘要】:在执政党和国家各项监督制度中,党内监督是第一位的,党内监督失灵,其他监督必然失效。如何以党内监督带动和促进其他监督,实现党内监督与国家监督有机统一,正是监察体制设计的难点和关键所在。作为执政党的国民党,根据孙中山“党政分察”的思想,设立了党政两套监察系统,即国民政府的行政监察系统(监察院)和国民党的党内监督系统(监察委员会)。党政两套监察系统的运行绩效、关联互动如何,这正是本文试图分析和解决的问题。执政党的特殊地位决定党内监督的重要性,因而本文对党政两套监察系统的论述以国民党的监察委员会为起点。国民党各级监察委员会的建立是效法苏俄、改组自身的结果,在制度移植过程中,因组织体系不完善、委员制的变异,监察委员会尤其是中央监察委员会并未确立其权威地位,由此导致其形同虚设。监察院则是孙中山“五权宪法”的产物,在具体的实践中,由于五权分工而非制衡的监察权设计,监察院组织体系不健全,职权范围不明确以及调查权的配置不合理,以致监察院的运行绩效低下。训政时期,国民党代表人民行使政权,其主义与政纲上升为国家意志,党政监察在监察依据方面实现一致,同时党员与官员一定程度上重合,成为党政监察关联的基础。然而,就党政监察的实际关联程度来看,二者之间十分松散,并未形成稳定高效的衔接机制,呈现双轨化的趋势。党政监察之所以出现双轨化趋势的原因在于,在训政体制下中央政治委员会这一党政之间“唯一连锁”,对党政监察关联互动的强力阻碍。同时,党政监察的渊源不同、绩效低下,亦是双轨化趋势出现的原因。总的来说,训政时期国民党对党内监督与国家监察有机统一的探索是十分失败的。有鉴于此,在深化国家监察体制改革的过程中,应当整合党政监察力量,确保监察独立与权威,合理配置调查权,最终实现监察权在法治轨道内运行。


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