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五权宪法监察权研究

徐德刚  
【摘要】: 二十世纪初,出于富国强兵的需要,孙中山吸纳西方民主政治制度的优点,以三民主义理论为基础,设计了中国式的资产阶级民主共和国方案,提出了“五权分立”的政治主张。孙中山监察权思想即是其“五权宪法”理论的重要组成部分,它是融贯古今中外监察思想与制度的产物。勿庸置疑,孙中山的“五权宪法”理论及其监察权设计当有其可取之处。然而,这样一项融贯中西、彰显新意的监察权理论,其实际运行效果却并不尽人意,表现出定位不准、权能宽泛、效能欠佳等问题。作为孙中山宪政思想的重要组成部分,“五权宪法”监察权理论与实践何以出现如此反差,这是一个值得我们研究的重大问题。 笔者以为,孙中山“五权宪法”监察权理论与实践运行的反差,源自形式上借鉴了中西监察权配置的优点,而实质上却是中国传统监察权配置与运行制度的传承,由此也注定了它随着民主政治的不断发展而逐渐萎缩的必然趋势。循着这一理路,笔者围绕孙中山“五权宪法”监察权问题从四个方面进行了论述。全文共分为五个部分,具体内容如下: 导言,超越还是回归。该部分在理析“五权宪法”监察权研究现状的基础上,重点提出了自己的研究思路和方法,即:(1)从总体上运用纵横比较和历史分析方法,把“五权宪法”监察权置入中国传统监察权和西方资本主义国家监察权的坐标中,并分别以其理论根据为分析工具,对“五权宪法”监察权思想及其实践作出全面系统的评价,从而尽可能窥视“五权宪法”监察权思想之真实面貌。(2)立足宪政要求,对“五权宪法”监察权之定位作一深入分析,探讨党治模式监察权形态之源及其对监察权运行效能的影响,以期对“五权宪法”监察权的特性有较深刻的理解和把握。(3)以文化分析方法为工具,全面分析“五权宪法”监察权的运行实态,对“五权宪法”监察权发展前景作出相应预测,并努力从“五权宪法”监察权思想的践行中找寻出对现实有益的借鉴。 第一章,“五权宪法”监察权基本型构。要研究“五权宪法”监察权问题,首先必须了解“五权宪法”理论架构下的监察权形态。为此,本章重点论述了孙中山“五权宪法”监察权思想的主旨和理论基础、“五权宪法”监察权的权能与定位及党治模式监察权形态与实质等问题。孙中山“五权宪法”监察权思想主要包括三方面内容,即监察权独立思想、监察权权威思想和监察权受监督思想,这一思想的形成是传统民本思想与西方权力制约思想共同作用的结果。监察权的权能设计既秉承传统,又略有变异,主要有弹劾权、审计权、调查权、监试权、纠举权、建议权、同意权、纠正权等。其权能庞杂,表现了监察权游移不定的定位。中国传统监察权是皇权的延伸,是治官的利器,西方资本主义国家议会监察权则是权力制衡的工具。就孙中山“权能分治”架构而言,“五权宪法”监察权只是借鉴了西方权力分立的形式,装入了中国传统监察制度的内容,这是文化指令系统作用的必然结果。党治模式监察权形态是孙中山“以党治国”思想的体现,对监察权的配置与运行产生了深刻影响,并且最终将监察权变为了党权的附庸。 第二章,“五权宪法”监察权之传承与超越。由于孙中山“五权宪法”监察权思想深受传统思想与制度的影响,因此,有必要研究这一思想的传统渊源。传统监察权是皇权的延伸,它依附于皇权。在长期的历史发展中,传统监察制度形成了自身的制度特点,即监察权配置的独立性与垂直领导性;监察官秩卑、位尊、权重、赏厚、罚严;权能完备,方式多样,立法、司法、行政监察三位合体;监察权配置和运行法律化;重视监察官的选任,严格监察官的考核;皇帝握有最高监察权,监察权依附于皇权。由于受阶级本质、制度本身和人治文化的局限,传统监察权注定非权力制衡之手段,而只能是治官之器具。孙中山受西方权力制约思想的影响,将监察权纳入宪政架构,并通过国民大会将国家权力最终置于人民的监督之下,在一定意义上体现了权力制约理念,从而在形式上超越了传统监察权。但是,他对传统“性三品”说的传承,又使其监察权设计最终回归到了传统监察权的老路,这是文化与历史注定的必然结局。 第三章,西方监察权理论视野中的“五权宪法”监察权。本章重在比较“五权宪法”监察权和西方资本主义国家监察权的不同,用西方的理论根据审视“五权宪法”监察权。孙中山“五权宪法”监察权深受西方权力分立思想的影响,其五权架构即借鉴了西方的分权模式。尽管如此,“五权宪法”监察权与西方资本主义国家监察权的建构有着天壤之别。西方国家以政治原罪论、人民主权论、自由主义论、分权制衡论等为理论基础,建构起了各有特色的议会监察模式、政府监察模式和复合监察模式。虽然资本主义国家监察权建构的理论基础具有唯心性,并且作为资产阶级民主政治的组成部分,其监察制度始终是维护资产阶级利益的工具,但它在防止权力滥用方面发挥了较好的效用。而“五权宪法”监察权与西方监察权虽同源于性恶论,但却表现出了不同的旨趣。西方国家监察权的建构以控权为主旨,权力与权力之间既分权又制衡,确保了所有国家权力都受到监督。“五权宪法”监察权则以治官为取向,确保万能政府的建立。这种取向最终使监察权沦为了党权和行政权的奴婢,并使监察权的权能行使大受影响,其效能难以得到有效发挥。 第四章,“五权宪法”监察权思想之实践与启示。本章是对“五权宪法”监察权运行实态的分析。“五权宪法”监察权思想历经南京临时政府、广州和武汉国民政府、南京国民政府和中国台湾的实践,其制度架构在不同的历史阶段表现出了不同的特点。客观地说,“五权宪法”监察权的运行对于整肃吏治,从而使人民群众少受贪官污吏的盘剥发挥了不容忽视的作用,但“五权宪法”监察权时而行使议会监察权时而行使行政监察权的尴尬定位,使其效能发挥大打折扣,并最终使监察权沦为党权和专制独裁统治者的工具。据此,笔者认为,随着民主政治的迅速发展,“五权宪法”监察权最终必然演变为政府内部的监察权,成为行政首长监控政府部门和公务人员的有力工具。“五权宪法”监察权的运行实践也向我们昭示,正确处理监察权与党权的关系,将监察权在制度层面真正纳入宪政架构,是监察权效能发挥的重要保证。


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